Oikeusministeriö	Dnro 49/2010
PL 25

00023  VALTIONEUVOSTO	3.2.2011	 	1 (6)

lausunnot@om.fi

Lausuntopyyntönne OM 12/21/2007, OM004:00/2008, 30.11.2010

LAUSUNTO TYÖRYHMÄN MIETINNÖSTÄ ”TEHTÄVIEN JAKO HALLINTOTUOMIOISTUINTEN KESKEN. HALLINTOLAINKÄYTÖN TASOTYÖRYHMÄN MIETINTÖ”.

Hallintolainkäytön tasotyöryhmä tehtävänä oleva hallintolainkäytön organisaation kokonaisuuden tarkastelu on tarpeellinen. Työryhmän esitykset ovat johdonmukaisia ja pääosin kannatettavia seuraavin kommentein.

1.	Työryhmän tehtävän rajaus

Toimeksiannon mukaan työryhmän tuli keskittyä hallinto-oikeuksiin ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen ”ottaen huomioon myös muiden hallintotuomioistuinten asema ja tehtävät”. Työryhmä on kuvannut lyhyehkösti hallintolainkäytön organisaation, mukaan lukien erityistuomioistuimet, mutta viimeksi mainittuja koskevia kehittämisesityksiä ei ole. Näistä asiamäärältään suurin on toimeentuloturvan muutoksenhakujärjestelmä. On ymmärrettävää, ettei työryhmä kajoa asiakokonaisuuteen, josta on kymmenen vuotta sitten valmistunut komiteanmietintö, jonka esitykset on toteutettu viime vuosikymmenen aikana. Toimeentuloturvan muutoksenhakujärjestelmä olisi kuitenkin voitava käsitellä osana muuta lainkäyttöä eikä pitää sitä erillisenä saarekkeenaan. Edellä mainitun komiteanmietinnön toteuttaminen ei ole Asianajajaliiton käsityksen mukaan parantanut oikeusturvaa, vaan päinvastoin johti heti valitusaikojen ennennäkemättömään pidentymiseen. Oikeusturva on tällä sektorilla edelleen puutteellista.

2.	Oikaisumenettely

2.1.	Yleistä

Työryhmän peruslähtökohtaan, oikeussuojan painottamiseen asian käsittelyn alkuvaiheessa voidaan yhtyä. On kuitenkin syytä painottaa, ettei oikaisumenettelystä saa tulla itseisarvoa, jos sillä ei saavuteta todellisuudessa oikeusturvan paranemista. Lähinnä se soveltuu tilanteisiin, missä tehdään summaarisia päätöksiä. 
Esimerkiksi ympäristöasioissa ratkaisut annetaan tyypillisesti kuulemisvaiheen jälkeen, päätökset ovat usein laajasti perusteltuja ja joissain tapauksissa asiat ratkaistaan kollegiaalisesti usean asiantuntijan kesken. Tällöin oikaisuvaatimusmenettelyllä ei olisi saavutettavissa olennaista hyötyä, vaan se ainoastaan hidastuttaisi prosessia perusteettomasti. Asianajajaliitto on myös pitänyt oikaisuvaatimusmenettelyä lausunnossaan välillisen verotuksen muutoksenhakutyöryhmän ehdotuksesta (VM 4/2007) tarpeettomana, lähinnä ylimääräisen välivaiheen aiheuttavana ja kokonaiskäsittelyaikaa pidentävänä.
Varsinkin asioissa, joissa sama viranomainen käsittelee asian uudelleen, voi pakollisesta oikaisumenettelystä ennen tuomioistuinkäsittelyä muodostua vain saman ratkaisun automaattinen toisinto. Asianajajaliitto katsoo, että oikaisuvaatimuksen tarpeellisuutta arvioitaessa tulee jatkossakin ottaa huomioon asiaryhmäkohtaiset erityispiirteet.

2.2.	Itseoikaisu

Ei voida olla korostamatta sitä, että itseoikaisua myös valituksen vireillä ollessa tulisi painottaa enemmän. Liiton käsityksen mukaan viranomaiset jättävät liian herkästi valituksenalaiset päätöksensä muutoksenhakuelinten ratkaistaviksi, vaikka valitusasian voisi saada raukeamaan samoin kuin siviiliprosessissa sovinnolla. Tätä voisi edistää säätämällä oikaisumahdollisuuden selvittäminen pakolliseksi valituksen yhteydessä, kuten toimeentuloturvaa koskevissa laeissa.

2.3.	Oikaisumenettelykulut

Työryhmän esitykseen oikaisumenettelykustannusten korvausmahdollisuuden selvittämisestä Asianajajaliitto yhtyy. Selvittämistä ei tule rajata vain ”erityisiin tapauksiin”, kuten työryhmä asian ilmaisee. Kun hallinto-oikeuden ala muuttuu jatkuvasti oikeudellisesti vaikeammaksi, ei ole syytä siihen, että kulujen korvaaminen on suppeampaa kuin yleisissä tuomioistuimissa, missä maksettavaksi voidaan määrätä jo sovintoneuvottelujen ja esitutkinnan alkamisesta lähtien syntyneet kulut. 

3.	Hallinto-oikeuksien tehtävät ja tehtävienjako

3.1.	Yleistä

Asianajajaliitto yhtyy työryhmän esityksiin hallinto-oikeuksien vahvistamisesta ensi asteen yleisinä hallintotuomioistuimina. Asioiden hajauttamiseen kaikkien hallinto-oikeuksien kesken välillistä verotusta koskevissa asioissa sekä turvapaikka- ja muuta kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa ei liitto vastusta, mutta olisi kuitenkin harkittava sitä, onko syytä jakaa niitä kaikkien hallinto-oikeuksien kesken. On asioita, joiden käsittely on keskitettävä yhteen tai muutamaan hallinto-oikeuteen, koska näin saadaan riittävä asiantuntemus turvatuksi. Tämä on liiton mielestä parempi ratkaisu kuin erityistuomioistuinten perustaminen. Myös asioiden vähälukuisuus voi olla syynä keskittämiseen.

3.2.	Ympäristöasiat

Asianajajaliitto kannattaa aluehallintoviranomaisen toimivaltaan kuuluvien ympäristölupien valitusten keskittämistä edelleen yhteen hallinto-oikeuteen. Keskittämistä puoltavat argumentit ovat siinä määrin painavia, että ympäristöasioiden hajauttaminen työryhmän esityksen viittaamalla tavalla kahteen hallinto-oikeuteen ei ole perusteltua. Suhtaudumme varauksellisesti myös työryhmän ehdottamaan ympäristönsuojeluviranomaisten ratkaisutoimivaltaan kuuluvien asioiden hajauttamiseen kaikkiin hallinto-oikeuksiin.

Ympäristö- ja vesisioissa valitusten käsittelyn keskittämistä puoltaa työryhmän esittämällä tavalla asioihin liittyvä erityisen asiantuntemuksen tarve. Asianosaisten ja asiamiesten kannalta hallinto-oikeuden sijaintipaikalla ei ole ollut suurta merkitystä, koska ympäristöasioissa hallinto-oikeuden sijaintipaikalla ei ole juuri järjestetty suullisia käsittelyjä. Mahdolliset katselmukset ja tarkastukset on järjestetty toiminnan sijaintipaikalla tai tämän paikan lähellä. Tämä on tarkoituksenmukaista jatkossakin. Tilanne on sama myös kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen ratkaisutoimivaltaan kuuluvien asioiden kohdalla. Näissä asioissa vaadittava asiantuntemus on samantyyppistä kuin aluehallintovirastonkin ratkaisemissa asioissa. Kuntien viranomaisten ratkaisemien asioiden käsittelyn eri hallinto-oikeuksissa johtaisi myös siihen, että joissain hallinto-oikeuksissa käsiteltäisiin suhteellisen pieni määrä asioita. Tämä vaikeuttaisi tarvittavan asiantuntemuksen kehittämistä ja ylläpitoa. 

Ympäristöasioita koskevien valitusten keskittämisen haittana on, että joissain tapauksessa samaa hanketta koskevista valituksista osa ohjautuu kyseisen alueen hallinto-oikeuteen ja osa Vaasan hallinto-oikeuteen. Esimerkiksi maa-ainesluvasta valitetaan alueen hallinto-oikeuteen, mutta samaa hanketta koskevasta ympäristöluvasta Vaasan hallinto-oikeuteen. Vastaavasti kaavoista ja rakennusluvista tehtävät valitukset tehdään eri hallinto-oikeuteen kuin sama rakennus- tai infrastruktuurihankkeen ympäristö- ja vesilupia koskevat valitukset. Tätä sinänsä joissain tapauksissa ongelmallista tilannetta ei kuitenkaan tule ratkaista siten, että ympäristönsuojelu- ja vesilain mukaisia valitusasioita käsiteltäisiin kaikissa hallinto-oikeuksissa. Sen sijaan ympäristöllisten lakien lupa- ja kaavamenettelyjä tulisi mahdollisuuksien mukaan yhdistää ja niiden rajapintoja selkeyttää.

3.3.	Alueellisen toimivallan ratkaiseminen

Työryhmä esittää toivomuksen, että oikeusministeriön käsitys hallinto-oikeuksien kehittämisestä ja toimivaltaisen hallinto-oikeuden määräytymisestä eri asiaryhmissä otettaisiin riittävästi huomioon hallinnossa tapahtuvissa organisointimuutoksissa. Vaikka toivomus toteutuisikin, aina tulee esiintymään tulkinnanvaraisuuksia, joita ei oikeusministeriölläkään ole toimivaltaa poistaa. Olisi siten selvitettävä mahdollisuus siirtää asia joustavasti hallinto-oikeudelta toiselle, kuten myös ratkaisukeino siinä tilanteessa, että hallinto-oikeudet ovat eri mieltä toimivallastaan.

3.4.	Ministeriöiden päätökset

Asianajajaliitto on lausunnossaan prosessityöryhmän välimietintöön vastustanut muutoksenhaun ministeriöiden päätöksistä ohjaamisesta yleisesti hallinto-oikeuksiin korkeimman hallinto-oikeuden sijaan. Menettely aiheuttaisi tarpeettoman viivästyksen. Lisäksi toimivallanjako alueellisten hallinto-oikeuksien kesken voi muodostua vaikeasti ratkaistavaksi yksittäistapauksissa.

3.5.	Lastensuojeluasiat

Vuonna 2008 siirrettiin tahdonvastaista huostaanottoa koskevat asiat ensi asteena hallinto-oikeuksien käsiteltäväksi oikeusturvanäkökohtien vuoksi. Asianajajaliitto suhtautuu varauksella esitettyyn muutokseen. Jos nämä asiat siirretään takaisin kunnallisen elimen ensi asteena ratkaistavaksi, on asiantuntemuksesta, myös oikeudellisesta, sekä oikeusavusta huolehdittava. Nykyisin yksityisen avustajan määräyksen saa vain tuomioistuinasioihin eikä hallintomenettelyn osalta määrätä oikeudenkäyntikuluja. Ilman näitä edellytyksiä oikeusturva ei ole riittävä. 

Olisi edelleen perusteltua, että sijaishuoltoon sijoittamispäätöksen tekee viime kädessä hallinto-oikeus. Ongelmaksi voisi muodostua se, että päätös on heti täytäntöönpanokelpoinen ja siinä vaiheessa kun asia on hallinto-oikeudessa, lapsi on ollut jo pitkään sijaishuoltopaikassa. Hallinto-oikeuksille tulisi antaa lisää voimavaroja näiden asioiden kiireellistä käsittelyä varten

4.	Valituslupajärjestelmä korkeimpaan hallinto-oikeuteen sekä valituskiellot

4.1.	 Yleistä

Työryhmä on esittänyt, että valituslupasääntelyä laajennettaisiin ja että pitkän aikavälin kehityssuunnaksi olisi otettava yleinen valituslupajärjestelmä hallinto-oikeuksista korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehtäviin valituksiin. Työryhmä esittää ensisijaisena perusteena tälle sen, että se antaisi korkeimmalle hallinto-oikeudelle nykyistä paremmat mahdollisuudet nopeuttaa asioiden käsittelyä ja ohjata voimavarojaan niiden asioiden käsittelyyn, joissa on tärkeää saada ylimmän oikeusasteen ratkaisu. 
Asianajajaliitto suhtautuu lähtökohtaisesti varauksellisesti kaikkiin valitusoikeuden rajoittamispyrkimyksiin ja on aikaisemmin vastustanut valituslupajärjestelmän laajentamista. Työryhmä on kuitenkin perustellusti katsonut, että valituslupa voisi tulla kyseeseen vain niissä tapauksissa, missä oikeussuojasta on riittävästi huolehdittu alemmalla tasolla, hallinto-oikeudessa ja oikaisuvaatimusta käsiteltäessä. Valituslupa tulisi kysymykseen vain KHO:n ollessa toinen valitusaste. 

Työryhmä esittää samalla valituskieltojen muuttamista valituslupasääntelyksi sellaisissa asiaryhmissä, joissa oikeudellisen tulkinnan tai henkilön perusturvan tarve sitä edellyttää ja esittää, että yleisestikin olisi harkittava valitusluvan käyttämistä valituskiellon sijaan asioissa, joissa jatkovalitusoikeutta KHO:een halutaan rajoittaa. Kun valituslupia ja valituskieltoja on tähän saakka säädetty osaratkaisuilla ilman kokonaisuuden koordinointia, nyt kiinnitetään huomiota valituslupa- ja kieltojärjestelmän johdonmukaisuuteen.
Edellä oleva huomioon ottaen ja kun on ilmeistä, että oikeuslaitokseen ei ole saatavissa riittävästi resursseja, ja kun ehdotukset pyrkivät kohdentamaan resursseja oikeusturvan tarpeen kannalta oikealla tavalla, Asianajajaliitto kannattaa ehdotusta seuraavin huomautuksin.

On kuitenkin varottava sitä, ettei valituslupajärjestelmän laajentamisesta tule yleinen lääke resurssipulaan oikeusturvan kustannuksella. Jos valituslupa tullaan säätämään pääsääntöiseksi, olisi jo sitä koskevassa säännöksessä edellytettävä, että määrätyt oikeussuojaedellytykset ovat täyttyneet ennen KHO:ta. Ehdottomana edellytyksenä olisi, että KHO on toisena valitusasteena ja että käydään läpi kaikki asiaryhmät sen selvittämiseksi, millä kohdin on perusteltua poiketa pääsäännöstä. 

Joihinkin asiaryhmiin ei valituslupajärjestelmän laajentamista voida jatkossakaan pitää perusteltuna. Tällaisia ovat mm. vesi- ja ympäristönsuojeluasiat. Näissä korkeimman hallinto-oikeuden rooli on keskeinen eivätkö asiat ole rutiininomaisia. Käytännössä korkein hallinto-oikeus myös muuttaa ympäristöasioissa päätöksiä suhteellisen usein. 

4.2.	Valitusluvan edellytykset

Työryhmä on esittänyt, että valituslupajärjestelmää kehitetään nykyistä yhtenäisemmäksi ja johdonmukaisemmaksi. Työryhmä ei ole tarkemmin ottanut kantaa siihen, onko valituslupaedellytysten syytä vaihdella eri asiaryhmissä. Huolimatta siitä, että hallintolainkäyttölain 13 §:ään säädettiin vuonna 2005 valituslupaa koskeva yleissäännös, eroja ei ole poistettu kaikista erityissäännöksistä. Esimerkiksi toimeentulotuen myöntämisasioissa ainoana perusteena valitusluvan myöntämiselle on prejudikaattiperuste ja ulkomaalaisasioissa sen lisäksi muu painava syy, kun valituslupasääntelyn pääsääntö hallintolainkäyttölain 13 §:ssä sisältää myös virheperusteen. Samoin verotusmenettelylain 70 § poikkeaa hieman edellisestä. Tiedossa ei ole, millä perusteilla edellytykset on säädetty erilaisiksi eri asiaryhmissä. Nykyinen sääntely eri aloilla on myös epäselvä valituslupasäännösten velvoittavuuden suhteen, joskaan asialla ei liene soveltamiskäytännössä käytännön merkitystä. Mietinnöstä ei selviä, tarkoittaako työryhmä yhtenäistämisellä myös em. kaltaisten epäyhtenäisyyksien poistamista. Asianajajaliiton mielestä valitusluvan edellytysten tulisi olla yhtenäiset kaikissa asiaryhmissä. Samaten liitto katsoo, että säännöksen tai säännösten valitusluvan myöntämisestä tulee olla velvoittavaan muotoon kirjoitettuja. 

4.3.	 Valitusluvat ja valituskieltojen poistaminen eri aloilla

Luetteloon mahdollisimman pian valituslupien piiriin saatettavista asiaryhmistä Asianajajaliitolla ei ole huomauttamista. Jo samassa yhteydessä olisi myös oikeusturvan kannalta arveluttavia valituskieltoja poistettava ja selvitettävä, mitä muita kuin työryhmän mainitsemat sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksut ovat näitä asioita.

4.4.	 Valituslupapäätösten perusteleminen

Perustelemattomat päätökset, mukaan lukien valituslupahylyt heikentävät luottamusta oikeuslaitokseen. Maallikolle jää perustelemattomasta päätöksestä se käsitys, ettei asiaan ei ole perehdytty enempää kuin mitä päätös osoittaa. Oikeudelliselle avustajalle jää näissä tapauksissa epäkiitollinen tehtävä selvittää päämiehelleen perustelemattoman ratkaisun perusteita. Jos valituslupajärjestelmää laajennetaan, ja muutenkin, on syytä, että myös valitusluvista annettavia päätöksiä aletaan perustella. 

5.	Ohivalitus

Asianajajaliiton piirissä on esitetty, että ohivalitusmahdollisuus hallintolainkäytössä tulisi olla mahdollinen joissain asiaryhmissä, jotta tulkinnallisiin kysymyksiin saataisiin korkeimman hallinto-oikeuden kannanotto mahdollisimman pikaisesti. Erityisesti ympäristöoikeuden ja vero-oikeuden alalla on tällaista tarvetta. Esimerkiksi keskusverolautakunnan kautta ei voida saada ennakkoratkaisua asioihin, joihin säännönmukaisessa verotuksessa on jo otettu kantaa. Siitä huolimatta, että korkein hallinto-oikeus jäisi ainoaksi tuomioistuinasteeksi, Asianajajaliiton mielestä olisi ohivalitusmahdollisutta korkeimpaan hallinto-oikeuteen selvitettävä asioissa, joissa on saatava nopeasti kannanotto lain soveltamiseksi samanlaisissa asioissa.

6.	Päätösten julkaiseminen

Asianajajaliitto yhtyy työryhmän esityksiin hallintotuomioistuinten päätösten julkaisemisen lisäämisestä ja hakutoimintojen kehittämisestä. Julkaistut päätökset ovat asianajajille tärkeä työkalu. Mahdollisimman laaja julkaisemispolitiikka poistaa myös sitä epäsuhtaa, mikä on viranomaisten ja muiden välillä oikeuskäytännön tuntemisessa. Eri tuomioistuimilla näyttää olevan jossain määrin erilaisia julkaisemisperiaatteita ja periaatteet saattavat olla erilaisia tuomioistuimen eri kokoonpanoilla. Olisi siten tarpeellista, että julkaisemisessa käytettäisiin yhteneviä periaatteita. Oikeustapauskokoelmien toimittamista ja päivittämistä, kuten sellaisten päätösten merkitseminen ”historialliseksi” joilla ei ole enää soveltamiskäytännön kannalta arvoa olisi myös kehitettävä. Muidenkin kuin ennakkopäätösarvoa omaavien päätösten saattamisella yleisön tietoisuuteen voisi olla myös valitusalttiutta vähentävä vaikutus.

Helsingissä 3. helmikuuta 2011

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

	Mika Ilveskero
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATI	Kai Kuusi, asianajaja, Asianajotoimisto Kai Kuusi

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämän lausunnon on valmistellut hallinto-oikeuden asiantuntijaryhmä vero- ja ympäristöoikeuden työryhmää konsultoituaan.