Oikeusministeriö
/lainvalmisteluosasto
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Viite	Lausuntopyyntönne 14.1.2010 
	nro OM 12/41/2007

Lausunto oikeusministeriön työryhmän välimietinnöstä 2009:19 
”Hallintolainkäytön kehittäminen. Prosessityöryhmän välimietintö”

Yleistä	Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) esittää lausuntonaan kunnioittaen seuraavaa:

Uudistuksen lähtökohdat eli oikeuden tosiasiallinen saatavuus, sääntelyn tasapuolisuus sekä se, ettei muutoksenhausta aiheudu asianosaisille kohtuuttomia kustannuksia ovat perusteltuja. Tässä yhteydessä ELY-keskus tuo esiin huolensa siitä, ettei uudistus saisi merkitä huomattavaa kustannusten tai muiden velvoitteiden lisäystä myöskään hallintoviranomaisille, koska niiden käytettävissä olevat varat vähenevät jatkuvasti. 

Viranomaisen asema prosessissa

Viranomaisen aseman selkiyttäminen prosessissa on perusteltua, vaikka käytännössä ongelmia ei liene esiintynyt ELY-keskuksen ja sitä edeltäneiden viranomaisten toimialoilla. Siitä huolimatta työryhmän ehdotus siitä, että hallintopäätöksestä saa valittaa huolimatta hallintopäätöksen tekijän organisatorisesta asemasta, on paikallaan selventävänä ja kokoavana yleissäännöksenä. 

Työryhmän mukaan edellä lausuttu voitaisiin toteuttaa antamatta viranomaiselle muodollisesti asianosaisen asemaa, mikä lienee toimiva ratkaisu. Kuten työryhmäkin on todennut, hallintoviranomaisen aseman liika korostaminen asianosaisen vastapuolena saattaisi aiheuttaa vain tarpeetonta vastakkaisasettelua. Se taas voisi hankaloittaa viranomaisen ja asiakkaan kohtaamista käytännön työssä. 

Sen sijaan valituslupamenettelyn säätäminen hallintoviranomaisille ei ole onnistunut ratkaisu. Käytännössä on nimittäin ollut huomattavissa, että tietyissä asioissa hallintotuomioistuinten ratkaisukäytäntö on horjunut melkoisesti huolimatta ylemmän tuomioistuimen ratkaisuista. Sen vuoksi on 

tärkeää, että hallintoviranomaiset voivat aina pitäessään asiaa tärkeänä saattaa hallintotuomioistuimen päätöksen korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Pelättävissä tuskin on, että hallintoviranomaiset ryhtyvät valittamaan niin runsaasti, että rajoittamattomasta valitusoikeudesta tulisi ongelma. Tarvittaessa valituskelpoisen hallintoasian käsitettä voidaan täsmentää yleislaissa tai erityislainsäädännössä, kuten työryhmäkin on mietinnössään todennut. 

Erikoinen on myös työryhmän näkemys siitä, että korkein hallinto-oikeus voisi eräissä tapauksissa evätä valitusluvan perustelematta päätöstään lainkaan. Mikäli valituslupamenettely otettaisiin käyttöön, tällainen salakähmäisyys ei ole asianmukaista. Koska korkeimmalla hallinto-oikeudella kuitenkin täytyy olla ratkaisunsa tueksi asialliset perusteet, ei olla syytä, miksi ne pitäisi jättää kertomatta. Jos ja kun valituslupia koskevat päätökset perustellaan asianmukaisesti, niilläkin on jo viranomaisen toimintaa ohjaava vaikutus. 

Myös valitusoikeuden sitominen pelkästään ratkaisukäytännön yhtenäisyyden turvaamiseen liittyviin tilanteisiin saattaa olla ongelmallista. Esimerkiksi erilaisissa valvonta-asioita koskevissa ratkaisuissa hallintopäätöksen tehneelle viranomaiselle voi olla tarpeen hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen muullakin perusteella. 

Ely-keskus pitää tarpeettomana myös mainintaa siitä, että viranomaisen tulisi oikeudenkäynnissä ottaa huomioon yleisen edun lisäksi myös yksityiset edut. Viranomaisen voi olla vaikeaa tunnistaa asiaan liittyviä yksityisiä etuja ja etenkin erilaisiin lupa- ja valvonta-asioihin liittyvissä oikeudenkäynneissä yksityisetkin edut saattavat olla keskenään ristiriitaisia. Ottaen huomioon että viranomaisen tulee kaikessa toiminnassaan ottaa huomioon hyvän hallinnon periaatteet kuten mm. suhteellisuusperiaate, oikeudenkäyntiä koskevissa säännöksissä ei ole enää tarpeen mainita asiasta. 

Työryhmä ehdottaa myös, että päätöksen tehneen viranomaisen velvollisuutta antaa lausunto, vastata valituksessa esitettyihin vaatimuksiin ja esittää tuomioistuimen pyytämä lisäselvitystä täsmennettäisiin. Tämä on aiheellista, vaikka viranomaiselle ei haluttaisikaan antaa oikeudenkäynnissä asianosaisen asemaa. Tuomioistuin voisi lisäksi asettaa viranomaiselle uhkasakon, jos viranomainen ei noudata tuomioistuimen pyyntöä. Käytännössä ongelma ei kylläkään ole ollut se, ettei hallintoviranomainen olisi halunnut antaa lausuntoa tai toimittaa pyydettyä selvitystä, vaan ongelma on päinvastoin ollut se, ettei hallintotuomioistuin ole niitä aina katsonut tarvitsevansa. Sen vuoksi uudessa laissa tulisi säätää myös siitä, että päätöksen tehnyttä viranomaista kuullaan aina, vaikka sillä ei olisikaan asianosaisasemaa. 

Menettely ja prosessinjohto

Mietinnössä esitetty tarkastuksen ja katselmuksen erottelu ei ole kovin selkeä, eikä yleensäkään ole tarpeen säätää erikseen katselmuksesta ja tarkastuksesta. Parempi ratkaisu olisi sen sijaan säätää katselmuksesta niin, että se voitaisiin asian laatu huomioon ottaen järjestää tarvittaessa kevyemmällä kokoonpanolla. 

Oikeudenkäyntiin liittyvän selvityksen toimittamiselle asetettu aikaraja saattaa olla perusteltu, sillä se ohjaisi asianosaisia toimittamaan selvityksensä keskitetymmin, mikä osaltaan jouduttaisi asian käsittelyä. Sen sijaan pohdinnassa ollut säännös mahdollisuudesta etukäteen rajoittaa käsiteltävään asiaan kuulumattoman selvityksen esittämistä on ongelmallinen. Miten voidaan etukäteen tietää, mikä on ilmeisen tarpeetonta selvitystä ja mikä tarpeellista? Jos jotain ohjausta tältä osin on tarpeen antaa, se tulisi kirjata valituksen sisältöä ja liitteitä koskeviin säännöksiin. 
Tiedoksianto	Mietinnössä tiedoksiantoa on tarkasteltu liikaa vain tuomioistuimen työmäärän näkökulmasta. Päätösten ja välitoimenpiteiden tiedoksianto asianosaisille on olennainen osa oikeuden tosiasiallista saatavuutta, minkä vuoksi tiedoksiannon tulisi olla todisteellinen kaikkien sellaisten toimenpiteiden osalta, joiden laiminlyönti saattaisi aiheuttaa asianosaselle oikeudenmenetyksiä. Miniminä voidaan pitää, että todisteellista tiedoksiantoa käytetään ainakin kaikissa asianosaista velvoittavissa päätöksissä. 

	Saantitodistuksista asianosaisille aiheutuvaa hankaluutta on liioiteltu, koska suurin osa asianosaisista ei kovinkaan usein asioine hallintotuomioistuimessa. Vaikka postitoimipaikkoja kieltämättä on vähennetty huomattavasti, niiden tilalle on luotu muita järjestelyjä kuten pidennetyt aukioloajat ja asiamiespostit. Saantitodistuksen noutamisen mahdollisesti aiheuttaman hankaluuden vastapainoksi voidaan kuitenkin lukea, että asianosaisen valitusaika ei ala kulua ennen kuin hän todella on saanut asiakirjasta tiedon. Sen sijaan puhelintiedoksiannossa jää helposti epäselväksi, onko tiedoksianto tapahtunut varmasti oikealle henkilölle. Myöskään tiedoksiannon sisältö ei ole myöhemmin yksiselitteisesti todennettavissa, jos sen sisällöstä tulisi kiistaa. 

Ylipäätään pyrkimys siirtyä viranomaisen todisteellisesti suorittamasta tiedoksiannosta asianosaisen selonottovelvollisuuden suuntaan (asiointitilit ja sähköpostit) on ongelmallinen; Sähköisiä välineitä käytettäessä tiedoksi antaminen saattaa epäonnistua jo pelkästään teknisistä syistä puhumattakaan siitä, ettei kaikilla ei ole käytettävissään po. välineitä eivätkä he halua niitä edes hankkia. Jatkovalitusmahdollisuuden menettäminen tiedoksisaannin epäonnistumisen vuoksi koetaan varmasti oikeusturvan loukkaukseksi, mitä se onkin. 

Oikeudenkäyntikulut	Mietinnön mukaan muutoksella pyrittäisiin mm. laajentamaan hallintopäätöksen tehneen viranomaisen korvausvelvollisuutta. Säännösten täsmentäminen ja muokkaaminen saattaa sinänsä olla paikallaan, mutta muutoin mietinnöstä ei ilmene vakuuttavia perusteluja säännösten muuttamiseksi edellä mainittuun suuntaan. Jos korvausvelvollisuutta olennaisesti laajennetaan, vaarana on, että kulukysymyksen käsittely vie entistä enemmän aikaa itse pääasian käsittelyltä. 

	Viranomaisen kuluriskin lisääminen saattaisi myös ohjata viranomaisen ratkaisukäytäntöä epäasianmukaisesti siten, että viranomainen tietoisesti pyrkii välttämään päätöksiä, jotka saattaisivat johtaa oikeudenkäyntiin ja kulujen korvaamiseen. Pelko on täysin aiheellinen ottaen huomioon viranomaisten käytettävissä olevien määrärahojen jatkuva väheneminen ja lainsäädännön monimutkaistuminen. Asianosaisen aseman parantaminen oikeudenkäynnissä ei siis saa johtaa siihen, että asianosainen voi uhkailemalla viranomaista valituksella vaikuttaa asiansa ratkaisuun. Valitettavasti käytännössä on jo ollut havaittavissa merkkejä tästä. 

Ylimääräinen muutoksenhaku ja hallintokantelu

Ylimääräisten muutoksenhakukeinojen osalta kantelun ja päätöksen purkamisen yhdistäminen on perusteltua, mutta purkamisen määräaikaa ei kuitenkaan tulisi määrätä kolmea vuotta lyhyemmäksi. 

Miettimisen arvoinen seikka on myös se, pitäisikö tulevaan hallintoprosessilakiin tai muuhun lakiin ottaa selventävät säännökset siitä, mitä hallintokantelulla tarkoitetaan. Kuten mietinnössä on todettu, hallintokantelu ei ole hallintolainkäyttöä eikä sen tutkiminen kuulu hallintotuomioistuimille. Käytännössä tämän seikan hahmottaminen on kuitenkin ollut vaikeaa oikeudenkäynnin eri osapuolille, joten käsitteen selventäminen saattaisi tulevaisuudessa vähentää turhaa työtä ja ihmettelyä. 

					Pekka Sundman
		Ylijohtaja 			Pekka Sundman

					Auli Juhanoja
	Johtava lakimies		Auli Juhanoja

TIEDOKSI		ELY-keskus/L- ja Y-vastuualueet