VAASAN  HALLINTO-OIKEUS			H00022/10
PL 204
65101  Vaasa			18.02.2010
Puh. 010 36 42611
Telekopio 010 36 42760
s-posti vaasa.hao@oikeus.fi

Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto
PL 25

00023  VALTIONEUVOSTO

HALLINTOLAINKÄYTÖN KEHITTÄMINEN
- Prosessityöryhmän välimietintö

Työryhmän välimietinnössä esitetyt linjaukset hallintolainkäyttölain kehittämiseksi ovat oikeansuuntaisia ja kannatettavia. Nykyisin voimassa oleva hallintolainkäyttölaki on käytännön työssä osoittautunut varsin joustavaksi. Lain joustavuus tulee myös jatkossa säilyttää. Vaasan hallinto-oikeuden käsityksen mukaan kun yleislakia uudistetaan laki tulisi kirjoittaa kokonaan uudelleen ja tässä yhteydessä myös poistaa kaikki viittaussäännökset oikeudenkäymiskaareen jo lain selkeän luettavuudenkin vuoksi.	

Vaasan hallinto-oikeus kiinnittää lausunnossaan huomiota erityisesti seuraaviin seikkoihin:

6.4. Viranomaisen asema prosessissa

Työryhmän käsityksen mukaan päätöksen tehneen viranomaisen asemaa oikeudenkäynnissä tulisi täsmentää antamatta kuitenkaan tälle viranomaiselle muodollisesti asianosaisen asemaa.

Nykylainsäädännönkin mukaan päätöksen tehneen hallintoviranomaisen asema valituksen käsittelyssä rinnastuu monessa suhteessa asianosaisen asemaan kuten esimerkiksi hallintolainkäyttölain 36, 39, 43 ja 74 §:ien säännöksistä ilmenee. Muutoin säännökset viranomaisen asemasta eivät kuitenkaan ole kaikilta osin selkeät. Ongelmia saattaa syntyä erityisesti suullisissa käsittelyissä. Käytännössä on usein osoittautunut, että viranomainen ei itsekään ole selvillä omasta asemastaan prosessissa eikä siitä, mitä viranomaiselta odotetaan ja mitkä sen velvollisuudet ovat prosessissa. Tämä on joissakin tilanteissa johtanut siihen, että hallintoviranomainen ei ole riittävästi osannut valmistautua suulliseen käsittelyyn, jolloin viranomaisen näkökulma on suullisessa käsittelyssä tullut heikosti esiin kun taas yksittäisellä asianosaisella lähes aina hallinto-oikeuden suullisessa käsittelyssä on asiaa ajava asiamies/avustaja.  Joskus on myös käynyt niin, että valituksenalaisen päätöksen tehnyt viranomainen ei ole kutsusta huolimatta saapunut lainkaan suulliseen käsittelyyn. Prosessi ei aina ole ollut tasapainossa. Tällaisissa tilanteissa on vaarana, että yksityisen asianosaisen hävitessä juttunsa, hallinto-oikeus nähdään hallintoviranomaisen toiminnan jatkeena, ei riippumattomana tuomioistuimena.

Valituksenalaisen päätöksen tehneen hallintoviranomaisen asema prosessissa vastaa jo nyt käytännössä oikeastaan asianosaisen asemaa ja yksityiset asianosaiset näkevät  tämän viranomaisen vastapuolenaan. Hallinto-oikeus esittää vielä harkittavaksi, tulisiko kuitenkin valituksenalaisen päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle antaa selkeä asianosaisasema prosessissa. Joka tapauksessa laissa tulisi säädellä päätöksen tehneen viranomaisen velvollisuudet prosessissa ja säätää siitä, että hallinto-oikeudella olisi myös mahdollisuus velvoittaa tämä viranomainen osallistumaan suulliseen käsittelyyn.

6.5. Menettely ja prosessinjohto

6.5.1. Suullinen käsittely, katselmus, tarkastus ja muut todisteluun 
liittyvät kysymykset

                   Suullisesta käsittelystä

Suullisen käsittelyn järjestämistä koskevia säännöksiä voidaan selventää mietinnössä ehdotetusti.  Luonnosteltu uusi pykälä täsmentää erityisesti perusteita suullisen toimittamatta jättämiselle. Kuitenkin esimerkiksi peruste “asian merkitys asianosaisille” on pikemminkin peruste suullisen toimittamiselle, pyyntöä ei ole tarpeen hylätä osoittamalla, että asialla ei ole erityistä merkitystä asianosaiselle. 

Mietinnön mukaan lakiin olisi tarpeen ottaa säännös tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa asian osapuolille suullisen toimittamista koskevan pyynnön hylkäämisestä ennen asian ratkaisemista ja samalla varata tilaisuus kirjallisen lisäselvityksen esittämiseen. Mietinnöstä ei tarkemmin ilmene, millä tavoin ilmoittaminen toteutettaisiin; mahdollisesti kirjeitse tai erillisellä päätöksellä.

Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ilmoittaminen kirjeitse olisi joustavaa. Joissain tilanteissa suullisen käsittelyn / katselmuksen toimittamisen tarve voi ilmetä vielä asian myöhemmässä vaiheessa. Kaikissa tapauksissa ilmoittaminen erikseen ei kuitenkaan olisi tarpeen. Tässä yhteydessä myös kirjallisen lisäselvityksen esittämispyynnön tulisi olla harkinnanvarainen.  

Työryhmä ehdottaa suullisen käsittelyn kulun yksityiskohtaista säätämistä laissa. Nämä yksilöidymmät ehdotukset ovat paljolti asioita, jotka ovat tuomioistuimen sisäisen toiminnan järjestämiseen liittyviä ja ohjeistuksen luonteisia. Mietinnössä on ehdotettu säännökset esim. yhteenvedon ja käsittelysuunnitelman laatimisesta. Tällaisia on toteutettu tarvittaessa nykyisinkin, mutta ne ovat suhteellisen harvinaisia. Mikäli yksityiskohtaiseen sääntelyyn ryhdytään, säännösten tulee olla joustavia niin, että niitä sovelletaan tarpeen vaatiessa.  

Katselmuksesta

Voimassa olevan lain mukaan katselmukseen sovelletaan soveltuvin osin suullisen käsittelyn säännöksiä. Katselmus toimitetaan tavanomaisesti maankäyttö- ja rakennuslain sekä ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisissa asioissa. Katselmuksen tarkoituksena on tutustua rakennus/sijoituspaikkaan ja ympäristöolosuhteisiin, ympäristöasioissa lisäksi perehtyä laitoksen toimintaan tekniikoineen sekä samalla kuulla asian osapuolia katselmuksessa havaituista ja todetuista seikoista välittömästi ja vapaamuotoisesti ilman suullisen käsittelyn vaativaa erillistä menettelyä. 

Katselmus on osoittautunut hyväksi asian selvittämiskeinoksi näissä asiaryhmissä. Rakentamista ja ympäristöä koskevissa asioissa suullisen käsittelyn toimittaminen todistajien kuulemiseksi onkin varsin harvoin tarpeen. Katselmuksen määritelmän tulee siten edelleen olla joustava ja mahdollistaa nykyinen soveltamiskäytäntö edellä  mainituissa asiaryhmissä.  

	         Todistajien kuulemisesta

Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan todistajan kuulemista koskevat kaikki oikeudenkäymiskaaren säännökset tulisi selvyyden vuoksi siirtää hallintolainkäyttölakiin. 

Vaitiolovelvollisuuden vaikutuksesta todistajien kuulemiseen tulisi ehdottomasti säätää laissa, kuten työryhmä on ehdottanut. 

6.5.2. Selvityksen rajoittaminen

Erillisen selvityksen rajoittamista koskevan ehdotetun säännöksen asettaminen on varsin kannatettava.

Sen sijaan ehdotettu säännös sakon uhan asettamisesta viranomaiselle vaadittujen asiakirjojen toimittamiseksi ei liene hallintolainkäyttölaissa tarpeen. Käytännössä ylitsepääsemättömiä ongelmia ei ole ollut, vaikka asiakirjojen saaminen on joskus osoittautunut työlääksi. 

6.5.4. Asian siirtäminen

Selvyyden vuoksi saattaisi olla tarpeen ottaa lakiin nimenomainen säännös samassa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden yhdessä käsittelemisestä varsinkin, jos päädytään siihen, että toisiinsa liittyvät asiat voitaisiin tarvittaessa käsitellä yhdessä hallinto-oikeuksien alueellisesta toimivallasta riippumatta.

Mahdollisuus käsitellä toisiinsa liittyvät asiat tarvittaessa yhdessä hallinto-oikeuksien alueellisesta toimivallasta riippumatta vaikuttaa sinänsä hyvältä. Olisi kuitenkin syytä tarkemmin pohtia, millaisiin tilanteisiin (esim. asiaryhmät) menettelyä on tarkoitus soveltaa ja milloin se olisi tarpeen. Menettely ei saisi olla raskasta, vaan sen tulisi olla sujuvaa ja joustavaa. Toisaalta oikeuskäytännön varaan ei saisi jättää liikaa, vaan lakiin tulisi ottaa riittävät säännökset oikeuspaikasta, vireillepano-oikeudesta sekä menettelytavoista kuten kuulemisesta. Voisiko siirtopäätöksen tehdä kuulematta sitä hallinto-oikeutta, jolle asia joustavoitettujen toimivaltasäännösten nojalla siirretään?  Entä jos asian osapuolet (muut asianosaiset, päätöksen tehnyt viranomainen) ovat siirrosta eri mieltä? Siirtopäätös perustuisi tuolloin tuomioistuimen harkintaan, jossa vertailtaisiin siirron tarpeellisuutta ja siirrosta saatavia hyötyjä ja haittoja. Olisiko päätöksestä mahdollista valittaa?  

6.9. Ylimääräinen muutoksenhaku

Kantelu ja purku

Kun otetaan huomioon päätöksessä olevan asia- ja kirjoitusvirheen korjaamisen mahdollistavat säännökset sekä prosessuaalisen kantelun ja purun välisen rajanvedon osittainen epäselvyys, niiden yhdistämisen harkitseminen välimietinnöstä ilmenevällä tavalla olisi perusteltua ja sitä tulisi pohtia edelleen. Koska kantelun sisällyttäminen purkuun selkiyttäisi menettelyä ja koska hallinto-oikeuksiin tehtyjen kantelujen määrä ei ole suuri, näiden asioiden siirtyminen korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi olisi oikeuskäytännön yhtenäisyydenkin kannalta parempi menettely.  

Menetetyn määräajan palauttaminen

Välimietinnön mukaan uuden määräajan myöntämisen edellytyksiä ei ole tarkoitus muuttaa. Välimietinnön mukaan oikeusvarmuus edellyttää, että ylimääräisiä muutoksenhakukeinoja voidaan käyttää vain erittäin tärkeistä syistä. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on vuosittain ollut määräajan palauttamishakemuksia noin 40 ja ne ovat menestyneet vain harvoin (1 %).  Kuten välimietinnöstä ilmenee osa hallinto-oikeuksien nykyisin kanteluna tutkimista asioista on myöhästyneitä valituksia, joissa myöhästymisen perusteeksi on esitetty kuulemisvirhe. Työryhmän mukaan tämäntyyppiset asiat voitaisiin ilmeisesti edelleen ratkaista alueellisessa hallinto-oikeudessa, jos määräajan palauttamistoimivalta siirretään hallinto-oikeudelle. 
Edelleen tulee pohtia hallinto-oikeuden roolia erityisesti tilanteissa, joissa valitus jätetään hallinto-oikeudessa tutkimatta, koska se on tehty myöhässä. Tuleeko hallinto-oikeuden pysyä passiivisena ja antaa ratkaisu vain tehtyyn valitukseen vai tuleeko sen automaattisesti arvioida määräajan palauttamishakemuksen menestymismahdollisuus kyseisessä asiassa ja antaa ratkaisu tai ohjaus hakemuksen tekemiseen? On todennäköistä, että määräajan palauttamishakemusten määrä hallinto-oikeuksissa kasvaisi, koska toimivallan siirtämisen miellettäisiin tekevän määräajan palauttamisesta vähemmän poikkeuksellisen keinon ja varsinkin, jos hallinto-oikeuksilla olisi aktiivinen rooli näissä asioissa. Mikäli toimivalta siirretään alueellisille hallintotuomioistuimille, lakiin tulisi ottaa säännös, jonka mukaan määräajan palauttamishakemus on pantava vireille eri hakemuksella. Muutoksenhaun hallinto-oikeuden päätöksestä tulisi olla mahdollista valituslupamenettelyn kautta.

Toimivallan siirtämistä harkittaessa tulee ottaa huomioon, että säännönmukainen ja ylimääräinen muutoksenhaku on pidettävä selvästi erillään toisistaan. Kyseessähän on jo lainvoiman saaneen päätöksen muuttaminen. 

Lausunnon ovat valmistelleet hallinto-oikeustuomarit Marja Lampi ja Päivi Jokela sekä hallinto-oikeussihteeri Kirsi Stark.

Ylituomari			Liisa Talvitie