HELSINGIN HALLINTO-OIKEUS		LAUSUNTO
Ratapihantie 9
00520 HELSINKI
Puh. 010 36 42000, Faksi 010 36 42079
helsinki.hao@oikeus.fi

Oikeusministeriö

Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 
14.1.2010 OM 12/41/2007
OM004:00/2008

LAUSUNTO HALLINTOLAINKÄYTTÖLAIN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVASTA PROSESSITYÖRYHMÄN VÄLIMIETINNÖSTÄ 

Helsingin hallinto-oikeus esittää kannanottonsa lausuntopyynnön mukaisesti välimietinnön linjauksista ja keskeisistä ehdotuksista. Hallinto-oikeus viittaa lain kuulemisversiosta 25.5.2009 esittämiinsä huomioihin ja kiinnittää seuraavassa huomiota vain niihin seikkoihin, joita se katsoo aiheelliseksi korostaa tässä lausuntovaiheessa.

Hallinto-oikeus kannattaa työryhmän ehdottamia muutoksia säännösten täsmentämisestä ja täydentämisestä ja pääosin yhtyy välimietinnössä esitettyihin ehdotuksiin. Oikeudenkäymiskaaren säännösten avaaminen helpottaa säännösten soveltamista käytännön lainkäytössä. 

Viranomaisen asema prosessissa

Hallinto-oikeus pitää perusteltuna sitä, ettei päätöksen tehneelle viranomaiselle anneta muodollista asianosaisen asemaa. Päätöksen tehnyt viranomainen on jo nyt useissa asiaryhmissä asianosaiseen rinnastettavassa asemassa. Viranomaisen muuttuminen asianosaiseksi ja valittajan vastapuoleksi prosessissa sopisi erityisen huonosti useisiin asiaryhmiin, kuten esimerkiksi sosiaaliasioihin. Viranomaisen aseman täsmentäminen on mahdollista välimietinnössä esitetyin tavoin antamatta viranomaiselle muodollista asianosaisasemaa, joten hallinto-oikeus kannattaa välimietinnön ehdotuksia tältä osin.

Suullisen käsittelyn järjestäminen

Suullisen käsittelyn järjestämisvelvollisuutta koskevaa säännöstä on pyritty välimietinnössä selventämään siten, että järjestämisvelvollisuutta arvioitaessa korostuisi suullisen käsittelyn tarpeellisuus tosiseikkojen selvittämiseksi tai muutoin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamiseksi. Nykyisten hallintolainkäyttölain suullista käsittelyä koskevien säännösten soveltamiskäytäntö on ollut epäyhdenmukaista. Välimietintöön sisällytetty säännösluonnos ei hallinto-oikeuden käsityksen mukaan yhdenmukaista soveltamiskäytäntöä, vaan pikemminkin päinvastoin. Samaan säännökseen on sisällytetty perusteet suullisen käsittelyn järjestämisestä asianosaisen vaatimuksesta ja asian selvittämiseksi. Säännöksen toisessa momentissa on lueteltu tilanteet, joissa suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta. Viimeisenä mainitaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset. Hallinto-oikeus ei pidä säännösluonnosta onnistuneena, koska esitetyssä muodossaan se saattaa aiheuttaa tulkintavaikeuksia, minkä lisäksi se näyttäisi korostavan liikaa suullisen käsittelyn järjestämisvelvollisuutta pelkästään asian selvittämiseksi. 

Todistelua koskevien säännösten muotoilu on ollut suurelta osin vasta alustavan pohdinnan alla. Hallinto-oikeus kiinnittää erityistä huomiota säännösluonnokseen, joka koskee vaitiolovelvollisuuden vaikutusta todistajan kuulemiseen. Muotoilu vaatii jatkovalmistelussa täsmennystä, koska esitetyssä muodossaan se ei avaudu (esim. kohdat 1 ja 2) ja aiheuttaisi huomattavia tulkintavaikeuksia. 

Selvityksen rajoittaminen ja sakon uhka

Hallinto-oikeus kannattaa työryhmän harkitsemaa säännöstä määräpäivän asettamisesta esitettävälle selvitykselle ja sen palauttamiselle sekä ilmeisen tarpeettoman selvityksen esittämiselle. Samoin kannatetaan mahdollisuutta asettaa viranomaiselle sakon uhka, jos viranomainen ei kehotuksesta huolimatta toimita vaadittuja asiakirjoja tai selvitystä. Hallinto-oikeus viittaa tältä osin kuulemisvaiheessa lausumaansa.

On syytä kuitenkin korostaa sitä, että pääsääntönä tulee edelleen olla, ettei selvityksen esittämistä rajoiteta ja ettei rajoittaminen muodostu automaatioksi. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen useissa päätöksissään ilmaisema kanta, että asianosaisella itsellään on oltava oikeus arvioida, onko jollakin selvityksellä merkitystä hänen asiassaan, saattaisi käytännössä myös rajoittaa säännöksen soveltamista. Itse säännöksessä tai vähintäänkin hallituksen esityksen perusteluissa olisi syytä korostaa säännöksen soveltamisen poikkeuksellisuutta sekä sitä, ettei menettely saa muodostua osapuolille kohtuuttomaksi.

Hallinto-oikeuden käytännön kokemukset lausuntojen viivästymisestä puoltavat mahdollisuutta asettaa viranomaisille sakon uhka. Lausuntoja on jopa kiireellisissä asioissa jouduttu odottamaan peräti kuukausia. Asiakkaiden/valittajien kannalta viranomaisen viivytyksestä johtunut pitkä käsittelyaika saattaa johtaa jopa oikeudenmenetyksiin. Viivästymiset myös pidentävät tavoitteeksi asetettuja käsittelyaikoja.

Tiedoksianto		Hallinto-oikeus kannattaa sitä, että tiedoksiantomenettelyä kevennetään ja saantitodistusmenettelyn käyttöä vähennetään. Mietinnössä esitettyjä asiakirjan tiedoksiantoa ja todisteellista tiedoksiantoa koskevia säännöksiä on jatkovalmistelussa kuitenkin syytä täsmentää. Nyt esitetyssä muodossaan tavallisena kirjeenä toimitettavan tiedoksiannon ja todisteellisen tiedoksiannon käyttöala jää epäselväksi eikä välttämättä johda siihen, että tavallisen kirjeen käyttö myös esimerkiksi päätösten tiedoksiannossa muodostuisi pääsäännöksi, kuten mietintötekstin mukaan näyttäisi olevan tarkoitus.

Asiakokonaisuuksien yhdistäminen hallinto-oikeuksissa

Hallinto-oikeus toteaa työryhmän harkitseman toisiinsa liittyvien asioiden yhdessä käsittelyn osalta, että yhdistettäviä asiakokonaisuuksia on säännönmukaisesti veroasioissa. Näitä ovat esimerkiksi samaan tarkastuskertomukseen perustuvat tulo- ja arvonlisäverotus, peitellyn osingon verotus sekä työnantajan ja työntekijän välisiin suorituksiin liittyvät ennakkoperintä ja tuloverotus tilanteissa, joissa osakas/osakeyhtiö ja työnantaja/työntekijä kuuluvat kotipaikan perusteella eri hallinto-oikeuksien tuomiopiireihin. 

Lisäksi esimerkiksi arvonlisäveroasioissa Helsingin hallinto-oikeudella on yksinomainen toimivalta. Tästä syystä ja myös pääkaupunkiseudulla kotipaikan omaavien yhtiöiden suuren määrän vuoksi yhteiskäsittely saattaisi johtaa hallitsemattomaan veroasioiden lisäykseen ja keskittymiseen Helsingin hallinto-oikeuteen. Tämä on vastoin nykyisiä tavoitteita asioiden tasaisesta jakaantumisesta alueellisiin hallinto-oikeuksiin

Veroasioissa on pitkien muutoksenhakuaikojen vuoksi tavallista, että lähtökohtaisesti yhdessä käsiteltävät asiat tulevat vireille pitkänkin ajan kuluessa. Tällöin esimerkiksi peitellyn osingon verotuksen kohdalla osakeyhtiön valitus on saatettu ratkaista jo ennen kuin osakkaan valitus tulee vireille. On myös mahdollista, että vain osakas/työntekijä hakee muutosta toimitettuun verotukseen. Toimivaltaisen hallinto-oikeuden määräytyminen saattaisi esimerkiksi näissä tilanteissa osakeyhtiön/työnantajan kotipaikan perusteella olla epätarkoituksenmukaista. Hallinto-oikeus toteaa veroasioihin liittyvät monet erityistilanteet huomioon ottaen, että hallinto-oikeuden toimivaltakysymyksiin liittyvät muutokset olisi toivottavaa tehdä ensisijaisesti erityislainsäädäntöä muuttamalla. 

Koska asialla on käytännön ratkaisutyössä suuri merkitys, hallinto-oikeus katsoo, että mikäli muutokset toteutetaan hallintolainkäyttölakia muuttamalla, laissa tulisi olla tarkka ohjaus toisiinsa liittyvien asioiden käsittelypaikasta.

Turvaamismääräys	Hallinto-oikeus suhtautuu suurella varauksella turvaamismääräystä koskevaan ehdotukseen. Turvaamismääräyksen antaminen ennen asian vireilläoloa hallinto-oikeudessa ja ennen tutustumista asiaan saattaa muodostua käytännössä erityisen vaikeaksi toteuttaa. Turvaamismääräyksen antamista koskeva säännös on uusi ja laajentaa hallinto-oikeuksien toimivaltaa täysin uudelle alueelle. Näin ollen on tärkeää, että itse säännös tai vähintäänkin lain perustelut kirjoitetaan tältä osin mahdollisimman kattaviksi ja selkeiksi. Hallinto-oikeus toteaa, että jo välimietinnössä epäiltiin, että säännös voi aiheuttaa sosiaalietuuksia koskevien hakemusasioiden tulvan hallinto-oikeuksiin. 

Hallintoriita		Hallintoriita-asioiden sääntelyä koskevaa jatkovalmistelua silmälläpitäen hallinto-oikeus toteaa, että käytännössä on esiintynyt ongelmia sen vuoksi, ettei asiassa ole selvitystä siitä, että asian vireillepanija olisi vaatinut suoritusta tai että vastaajana oleva viranomainen tai muu taho olisi kieltäytynyt maksusuorituksesta tai muusta toimenpiteestä. Laissa tulisi säätää myös edellytyksistä asian käsittelemiseksi hallintoriita-asiana.

Lopuksi		Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että nykyiseen hallintolainkäyttölakiin ehdotettavien lukuisten muutosten ja kokonaan uusien säännösten vuoksi olisi selvintä säätää kokonaan uusi laki. Hallinto-oikeus kannattaa lain nimeksi hallintoprosessilakia ja että jatkossakin puhutaan hallinto-oikeuden päätöksistä eikä tuomioista.

Lausunto on valmisteltu työryhmässä, jonka puheenjohtajana on toiminut hallinto-oikeustuomari Anja Sahla sekä jäseninä hallinto-oikeustuomarit Heikki Mauno ja Sinikka Välitalo ja hallinto-oikeussihteeri Riikka Valli-Jaakola.

		Tapio Kortelainen 			Anja Sahla
			
		hallinto-oikeuden ylituomarin sijaisena		hallinto-oikeustuomari