VAKUUTUSOIKEUS		LAUSUNTO		Nro 66/0/2010

			18.2.2010

Oikeusministeriölle

Viite	Oikeusministeriön 14.1.2010 päivätty lausuntopyyntö (OM 12/41/2007, OM00400/2008) 

Asia	Lausunto työryhmämietinnöstä 2009:19. Hallintolainkäyttölain kehittäminen. 
	Prosessityöryhmän välimietintö. 

	Pyydettynä lausuntona vakuutusoikeus esittää kunnioittaen seuraavaa:

Yleistä	Vakuutusoikeudessa suurimmat hallintolainkäytön haasteet liittyvät erityisesti asianosaisten kuulemiseen, asianosaisten toimittamaan uuteen selvitykseen sekä pitkiin käsittelyaikoihin. Vakuutusoikeuden toimintaympäristöön vaikuttavat myös sen alaisten muutoksenhakulautakuntien menettely sekä miten niissä noudatetaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteita ja sovelletaan hallintolainkäyttölakia. Muutoksenhakulautakunnista sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta on jo sen perustamisesta alkaen ollut pahasti ruuhkautunut ja lautakunnan käsittelyajat ovat muodostuneet kohtuuttoman pitkiksi. Näistäkin tekijöistä johtuen erityisesti sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnassa käsitellyissä asioissa on ollut havaittavissa puutteita esimerkiksi kuulemismenettelyssä, asian selvittämisessä, päätösten perustelemisessa sekä viime aikoina myös oikeudenkäyntiaineiston eheyden takeissa.

Osaa edellä mainituista asioista on käsitelty työryhmämietinnössä 2009:19. Lausunnonantajilta on pyydetty kannanottoa työryhmän esittämiin linjauksiin ja erityisesti lausunnossa on pyydetty kiinnittämään huomiota työryhmän keskeisiin ehdotuksiin. Vakuutusoikeuden osalta työryhmän keskeiset ehdotukset liittyvät erityisesti yleiseen valitusoikeuteen, viranomaiseen asemaan prosessissa, suulliseen käsittelyyn, selvityksen rajoittamiseen, tiedoksiantoon sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen.

Yleinen valitusoikeus

Työryhmän ehdotuksen mukaan pääsääntönä säilytetään edelleen yleinen valitusoikeus. Vakuutusoikeuden toimivaltaan kuuluvissa asioissa valitusoikeudesta on pääosin säädetty sovellettavissa etuuslaeissa, joissa lähtökohtana on myös asianosaisen yleinen valitusoikeus. Aiemmin lakiin sisältyneet, esimerkiksi ammatillisen kuntoutuksen sisältöä koskevat valituskiellot on kumottu, eikä vakuutusoikeudessa ole käytössä valituslupajärjestelmää tai seulontamenettelyä. Vakuutusoikeuden kehittämistyöryhmä on mietinnössään (Oikeusministeriön työryhmämietintö 2009:10) tarkastellut mahdollisuutta ottaa käyttöön valituslupajärjestelmä, mutta päätynyt siihen, että se olisi valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista, koska vakuutusoikeus on toimeentuloturva-asioissa ainoa varsinainen tuomioistuin. Yleistä valitusoikeutta ei näin ollen tule rajoittaa vakuutusoikeuden toimivaltaan kuuluvissa asioissa.

Viranomaisen asema prosessissa

Päätöksen antaneella viranomaisella ei ole hallintolainkäyttölain mukaan varsinaista asianosaisasemaa eikä yleistä valitusoikeutta. Sillä voi olla valitusoikeus, jos muussa laissa niin säädetään, tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on perustuslain 21 §:n soveltamista koskevassa käytännössään suhtautunut pidättyväisesti viranomaisen yleiseen muutoksenhakuoikeuteen ja painottanut muutoksenhakuoikeuden poikkeuksellisuutta. 

Vakuutusoikeudessa käsiteltävissä asioissa päätöksen antajana toimii usein julkista tehtävää hoitava yksityisoikeudellinen laitos kuten eläkelaitos, vakuutusyhtiö tai työttömyyskassa, jotka rinnastetaan hallintolainkäyttölain soveltamiskäytännössä viranomaiseen. Kuten työryhmä on välimietinnössäänkin todennut, vakuutusoikeuden oikeuskäytännössä on katsottu, että päätöksen tehneellä vakuutus- tai eläkelaitoksella on valitusoikeus muutoksenhakulautakunnan päätöksestä, jolla laitoksen tekemä päätös on kumottu tai muutettu. Vakuutusoikeuden käytännön taustalla voidaan katsoa olevan pääosin historialliset syyt. Hallintolainkäyttölaki on prosessia ohjaavana yleislakina tullut sovellettavaksi vakuutusoikeudessa vasta 1.4.1999 voimaan tulleella lainmuutoksella (278/1999). Tätä ennen vakuutusoikeudesta annetun lain 9 §:n 4 momenttiin sisältyi säännös, jonka mukaan oikeudenkäyntimenettelyssä vakuutusoikeudessa on soveltuvin kohdin noudatettava, mitä oikeudenkäynnistä yleisissä oikeuksissa säädetään. Lainmuutosta koskevissa esitöissä (HE 83/1998 ja LaVM 22/1998) ei erikseen perusteltu päätöksen antaneen viranomaisen aseman muuttamista, eikä vakuutusoikeuden oikeuskäytäntö ole viranomaisen valitusoikeuden osalta muuttunut merkittävästi hallintolainkäyttölain soveltamisen aikana. Myöskään korkein oikeus ei ole tapaturmavakuutuslain mukaisissa asioissa todennut vakuutusoikeuden menettelyä virheelliseksi.

Vaikka viranomaisen asema on vakuutusoikeudessa jossain määrin poikennut yleisissä hallintotuomioistuimissa noudatettavasta menettelystä, kyse ei käytännössä ole merkittävästä erosta. Eron voidaan katsoa liittyvän lähinnä viranomaisen valitusoikeuteen ja jossain määrin viranomaisen velvollisuuteen korvata yksityisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut, muttei sen sijaan esimerkiksi virallisperiaatteeseen tai tuomioistuimen selvittämisvelvollisuuteen. Päätöksen antaneet viranomaiset hakevat myös vain harvoin muutosta muutoksenhakulautakuntien päätöksiin ja silloin kysymys on yleensä asioista, joissa valituksen tekemiselle on perusteltu syy lain yhdenmukaisen soveltamisen kannalta.

Työryhmä on katsonut, että viranomaisen asema prosessissa voidaan selkeyttää muuttamatta sitä muodollisesti asianosaisasemaksi. Muodolliseen asianosaisasemaan liittyvänä ongelmana on pidetty erityisesti sitä, että prosessiaseman muuttaminen voisi syventää asianosaisen ja hallintoviranomaisen välisiä konflikteja ja heikentää yksityisen asianosaisten luottamusta hallintoa ja sen toiminnan puolueettomuutta kohtaan. Vakuutusoikeuden käsityksen mukaan yksityisten asianosaisten viranomaista kohtaan kokema epäluottamus korostuu usein toimeentuloturva-asioissa, eikä vakuutusoikeutta aina nähdä riippumattomana ja puolueettomana tuomioistuimena. Kaksiasianosaissuhteen luominen saattaisi sinänsä selkeyttää sekä viranomaisen että tuomioistuimen asemaa, mutta mikäli viranomainen koetaan entistä enemmän yksityisen muutoksenhakijan vastapuolena, se ei ole omiaan lisäämään luottamusta toimeentuloturvajärjestelmää kohtaan.

Työryhmän ehdottamat muut keinot, eli viranomaisen velvollisuus ottaa oikeudenkäynnissä huomioon sekä yleinen etu että yksityisten asianosaisten edut, samoin kuin säännösten täsmentäminen siltä osin kuin ne koskevat viranomaisen velvollisuutta antaa lausunto, vastata valituksessa esitettyihin vaatimuksiin ja esittää tuomioistuimen pyytämää lisäselvitystä asetettuun määräaikaan mennessä, voivat jo lisätä käsittelyn avoimuutta, läpinäkyvyyttä ja tasapuolisuutta. Tämä kuitenkin edellyttää, että tuomioistuimet prosessia johtamalla hankkivat päätöksen antaneilta viranomaisilta riittävän yksityiskohtaisia ja perusteltuja kannanottoja. Viranomaisten lausunnot eivät useinkaan ole vakuutusoikeudessa käsiteltävissä asioissa riittävän yksilöityjä, eikä muutoksenhakija voi aina lausuntojen perusteella varmuudella tietää, miksi esimerkiksi esitetty uusi selvitys ei anna aihetta muuttaa annettua päätöstä. Säännösten täsmentäminen korostaisi viranomaisen objektiivisuutta sekä velvollisuutta asian selvittämisessä ja voisi siten osaltaan edistää oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Työryhmä on katsonut, että päätöksen antaneen viranomaisen valitusoikeudesta tulisi säätää laissa. Vakuutusoikeus yhtyy työryhmän kannanottoon ja pitää sääntelyä tarpeellisena. Nykytilaa, jossa vakuutusoikeuden oikeuskäytäntö jossain määrin poikkeaa yleisten hallintotuomioistuinten käytännöstä, ei voida pitää tyydyttävänä. Ehdotettua perustetta valitusoikeudelle, eli soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden turvaamista, voidaan pitää tarpeellisena rajoituksena valitusoikeuden käyttämiselle ja se jättää tarvittaessa myös viranomaisille riittävän muutoksenhakuoikeuden. Vaikka etuuslaitokset melko harvoin hakevat muutosta muutoksenhakulautakuntien päätöksiin, olisi ehdotetulla säännöksellä ohjaava vaikutus jo silloin kun etuus-laitokset harkitsevat muutoksenhakua. Kun otetaan huomioon toimeentuloturva-asioiden suuri merkitys yksityisille asianosaisille, viranomaisten tulisi käyttää valitusoikeuttaan vain silloin kun se on välttämätöntä. Jos viranomaisen valitus-oikeudesta säädetään hallintolainkäyttölaissa tai uudessa hallintoprosessilaissa, tulisi myös arvioida, onko eri etuuslakeihin, kuten valtion eläkelain (1295/2006) 162 §:n 3 momenttiin, evankelis-luterilaisen kirkon eläkelain (261/2008) 43 §:n 3 momenttiin sekä työttömyysturvalain (1290/2002) 12 luvun 1 §:n 3 momenttiin sisältyvät säännökset viranomaisen tai työttömyysturva-asiamiehen valitusoikeudesta kumottava.

Työryhmä on ehdottanut, että valitusluparajoitusta voitaisiin harkita asioissa, joissa päätöksen antanut viranomainen valittaa muutoksenhakulautakunnan päätöksestä vakuutusoikeuteen.   Valituslupajärjestelmästä saattaisi olla prosessiekonomista hyötyä, vaikka tähänastisen kokemuksen perusteella ei ole odotettavissa, että viranomaisten tekemien valitusten määrä muodostuisi merkittäväksi. Valituslupajärjestelmän vaikutusta tapaturmavakuutuslainsäädäntöön tulisi myös erikseen selvittää.

Suullinen käsittely

Vakuutusoikeudessa on vuosina 2005-2009 järjestetty yhteensä 32 suullista käsittelyä.  Aikaisemmin 2000-luvulla käsittelyjä järjestettiin useammin, noin 20-30 vuodessa. Käsittelyt järjestettiin etenkin todistajiksi nimettyjen lääkäreiden kuulemiseksi. Viime vuosina suullisia käsittelyjä on järjestetty pääosin muun kun lääketieteellisen selvityksen vastaanottamista ja arviointia varten. Vakuutusoikeudessa saadun kokemuksen mukaan suullisen käsittelyn hyöty on monesti rajallinen asioissa, joissa ratkaisu perustuu pääosin lääketieteelliseen selvitykseen. Suullisessa käsittelyssä ei useinkaan esitetä laajempaa tai tarkempaa selvitystä verrattuna jo aikaisemmin esitettyyn hyvälaatuiseen ja kattavaan kirjalliseen selvitykseen. Vakuutusoikeus on hylätessään vaatimukset suullisen käsittelyn toimittamisesta usein perustellut ratkaisua Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suullisen käsittelyn toimittamista sosiaaliturva-asioissa koskevalla ratkaisukäytännöllä. 

Työryhmän ehdotuksissa painotetaan suullisen käsittelyn tarpeellisuutta. Vakuutusoikeus katsoo, että ehdotukset ovat tältä osin perusteltuja. Hallintolainkäyttölain 38 §:ssä lähtökohtana on muutoksenhakijan oikeus suulliseen käsittelyyn, mutta vakuutusoikeuden ja muidenkin hallintotuomioistuinten ratkaisukäytäntö perustuu enemmänkin tarpeellisuusarviointiin.  Ehdotetut perusteet suullisen käsittelyn toimittamatta jättämiselle ovat lain nykyistä sanamuotoa kattavammat ja vastaavat myös tuomioistuinten ratkaisukäytäntöä. Ehdotuksessa on myös otettu huomioon oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset eli ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö.

Työryhmä on katsonut, että hallintoprosessin toimivuuden parantamiseksi lakiin olisi hyvä ottaa säännös, joka velvoittaa asianosaisen ilmoittamaan, minkä vuoksi suullinen käsittely on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä. Vastaava säännös sisältyy hallintolainkäyttölain 38 §:n 3 momenttiin, eikä ehdotus merkitse muutosta nykytilaan. Työryhmä on mietinnössään todennut, että tiedot suullisen käsittelyn tarpeen arvioimiseksi toimitettaisiin suullisen käsittelyn vaatimuksen yhteydessä ilman, että niitä pitää erikseen pyytää. Vaikka lakiin sisältyisi säännös suullisen käsittelyn perusteiden ilmoittamisesta, ei voida pitää todennäköisenä, että tarve hankkia lisäselvitystä käsittelyn tarpeellisuuden arvioimiseksi vähentyisi olennaisesti  ainakaan yksityisten asianosaisten esittämien pyyntöjen kohdalla.

Vakuutusoikeus pitää työryhmän yksityisluonteista kirjallista todistajankertomusta koskevaa ehdotusta perusteltuna. Kun vedotaan yksityisluonteiseen kirjalliseen todistajankertomukseen, on suullinen käsittely järjestettävä vain, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi. Kyseiset todistajankertomukset eivät useinkaan sisällä asian ratkaisun kannalta merkittävää uutta selvitystä.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään painottanut, että suullinen käsittely tulisi pääsääntöisesti järjestää ensimmäisessä muutoksenhakuasteessa. Toimeentuloturva-asioissa ensimmäisenä muutoksenhakuasteena toimivissa muutoksenhakulautakunnissa sovelletaan hallintolainkäyttölain 38 §:ää. Muutoksenhakulautakuntien tulee siten järjestää suullinen käsittely samoin perustein kuin vakuutusoikeudenkin. Laista ilmenevänä tavoitteena tulisi olla, että suullisten käsittelyjen järjestäminen keskittyisi ensimmäiseen muutoksenhakuasteeseen.

Työryhmän ehdotukseen ei sisälly erityissäännöstä korkeimman hallinto-oikeuden velvollisuudesta järjestää suullinen käsittely (vrt. hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentti), mutta työryhmä on mietintönsä mukaan keskustellut siitä, tulisiko tästä säätää erikseen. Vakuutusoikeus toimii toimivaltaansa kuuluvissa asioissa tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta toisena ja viimeisenä muutoksenhakuasteena ja se voidaan siten toimeentuloturva-asioissa tietyiltä osin rinnastaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Jos jatkovalmistelussa päädytään siihen, että korkeimman hallinto-oikeuden osalta säädetään erikseen suullisen käsittelyn järjestämisvelvollisuudesta, pitäisi arvioida, soveltuvatko kyseiset säännökset myös vakuutusoikeuteen.

Työryhmässä on arvioitu tarpeelliseksi ottaa lakiin säännös tuomioistuimen velvollisuudesta ilmoittaa suullisen käsittelyn järjestämispyynnön hylkäämisestä oikeudenkäynnin osapuolille ennen asian ratkaisemista ja samalla varata tilaisuus kirjallisen lisäselvityksen esittämiseen. Käsittelyn avoimuuden ja tasapuolisuuden kannalta ehdotusta voidaan pitää perusteltuna, mutta siihen liittyy myös tiettyjä ongelmakohtia. Ellei toisin säädetä, asianosainen voinee pyynnön hylkäämisen jälkeen esittää eri perusteella uuden suullisen käsittelyn järjestämispyynnön. Se sekä kirjallisen lisäselvityksen toimittaminen voivat pidentää käsittelyaikoja, varsinkin jos lisäselvityksen toimittaminen muodostuu pääsäännöksi.

Vakuutusoikeus katsoo, että suullisen käsittelyn kulusta voidaan säätää tarkemmin laissa, vaikka vakuutusoikeudessa ei tältä osin ole ilmennyt merkittävää kehittämistarvetta. Kirjallisesta yhteenvedosta voi olla hyötyä tietyissä asioissa, mutta sen laatiminen ei ole useinkaan tarpeellista. Samaa voidaan todeta suullisen käsittelyn kulkua koskevasta suunnitelmasta. Tämän vuoksi tulee kyseisten asiakirjojen laatimisen tarpeen arviointi jättää tuomioistuimen harkittavaksi.

Vakuutusoikeus toteaa lisäksi, että lakiin voitaisiin sisällyttää säännös viranomaisen velvollisuudesta saapua kutsusta suulliseen käsittelyyn. 

Todistelua koskevat säännökset

Vaikka hallintolainkäyttölain todistelua koskevat säännökset sisältävät lukuisia viittauksia oikeudenkäymiskaareen, vakuutusoikeuden toimittamissa suullisissa käsittelyissä ei ole juurikaan ilmennyt todistajan esteellisyyteen, salassapitoon tai muitakaan todisteluun liittyviä ongelmia. Koska tarkoituksena on muutoinkin vahvistaa hallintolainkäyttölain tai uuden hallintoprosessilain asemaa itsenäisenä oikeudenkäyntiä ohjaavana lakina, on perusteltua, että myös todistelua koskevat säännökset sisältyisivät lakiin mahdollisimman kattavasti.

Selvityksen rajoittaminen

Yksi keskeisimmistä vakuutusoikeudessa esille nousseista hallintolainkäyttölain toimivuuteen liittyvistä ongelmista on uuden selvityksen toimittaminen valituksen tekemisen jälkeen. Vakuutusoikeudessa on yleistä, että muutoksenhakijat toimittavat uutta selvitystä. Uudesta selvityksestä pyydetään lausunto päätöksen antaneelta viranomaiselta, jonka lausunnosta kuullaan muutoksenhakijaa. Jos selvitystä toimitetaan toistuvasti, asian ratkaiseminen kohtuullisessa ajassa voi vaarantua. Ongelma on korostunut erityisesti tilanteissa, joissa muutoksenhakijat toimittavat selvitystä sähköisesti.

Kun vakuutusoikeudessa käsiteltävissä asioissa on usein kysymys muutoksenhakijan terveydentilan arvioimisesta, on jo asian selvittämisen kannalta tärkeää, ettei uuden selvityksen toimittamisen mahdollisuutta rajoiteta perusteettomasti. Koska hallintolainkäyttölaki ei anna riittäviä keinoja torjua tarpeetonta selvitystä tai rajoittaa uuden selvityksen toimittamista, hallintolainkäyttölakia on tältä osin kehitettävä. Vakuutusoikeuden kehittämistyöryhmä on ehdottanut, että vakuutusoikeus voi jättää kirjallisen tai suullisen selvityksen huomioon ottamatta, jos selvitys saapuu vakuutusoikeuteen ratkaisupäivänä tai sen jälkeen. Ehdotus ei ole yksinomaan riittävä, koska se ei rajoita mahdollisuutta toimittaa selvitystä ennen ratkaisupäivää. Tämän vuoksi prosessityöryhmän ehdotus siitä, että selvityksen huomioon ottaminen voidaan liittää asetettuun määräpäivään, on välttämätön. Ehdotuksen voidaan myös katsoa parantavan oikeusturvaa, koska uuden selvityksen torjuminen edesauttaa asioiden ratkaisemista kohtuullisessa ajassa. Toimeentuloturvaa koskevat kielteiset ratkaisut eivät myöskään varsinaisesti saavuta oikeusvoimaa. Asia voidaan lainvoimaisesta päätöksestä huolimatta ottaa hallintoviranomaisessa uudelleen käsiteltäväksi, jos asiassa esitetään uutta selvitystä.

Työryhmä on ehdottanut, että tuomioistuin voisi asettaa viranomaiselle uhkasakon, jos viranomainen ei kehotuksesta huolimatta toimita vaadittuja asiakirjoja tai selvitystä. Vaikka viranomaisten lausuntoja joudutaan vakuutusoikeudessakin joskus pyytämään ja kiirehtimään useita kertoja, varsinaista tarvetta uhkasakolle ei ole ilmennyt. 

Tiedoksianto

Muutoksenhakulautakuntien päätökset annetaan tiedoksi lähettämällä ne postitse muutoksenhakijalle hänen ilmoittamaansa osoitteeseen. Vakuutusoikeuden päätöksiin ei saa hakea muutosta muutoin kuin osassa tapaturma- ja ammattitautikorvausta koskevissa asioissa, joilta osin päätös annetaan tiedoksi lähettämällä se postitse kirjeellä vastaanottajalle hänen ilmoittamaansa postiosoitteeseen, sekä asiakirjan julkisuutta koskevissa asioissa, joissa päätös annetaan tiedoksi todisteellisesti, mikäli päätökseen saa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Muut asiakirjat kuin päätökset annetaan pääsääntöisesti tiedoksi tavallisena tiedoksiantona. Kutsut suulliseen käsittelyyn, etuuslaitosten poistohakemukset ja valitukset sekä muiden asianosaisten valitukset annetaan tiedoksi ensisijaisesti saantitodistusta vastaan. 

Sen jälkeen kun toimivalta poistaa etuuslaitosten päätökset siirrettiin muutoksenhakulautakunnille, saantitodistuksen käyttö vakuutusoikeudessa on vähentynyt merkittävästi. Työryhmän tiedoksiannon kehittämistä koskevilla ehdotuksilla on siten vain vähäinen merkitys vakuutusoikeudessa. Vakuutusoikeudella on jo pitkään ollut kokemusta päätösten tiedoksi antamisesta tavallisena tiedoksiantona. Kyseistä tiedoksiantotapaa voidaan vakuutusoikeuden näkemyksen mukaan laajentaa oikeusturvaa vaarantamatta. Sähköisen tiedoksiannon kehittämisen myötä asiakirjat voitaisiin antaa vaivattomasti tiedoksi todisteellisesti. Sähköinen tiedoksianto edellyttäisi kuitenkin vakuutusoikeuden asianhallintajärjestelmän kehittämistä. Puhelintiedoksiannon käyttöön ottamiselle ei ole ilmennyt tarvetta vakuutusoikeudessa.

Täytäntöönpanomääräykset ja turvaamistoimet
	
Asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa ei sovelleta hallintolainkäyttölain 11 luvun säännöksiä ylimääräisestä muutoksenhausta. Tämän vuoksi vakuutusoikeus ei voi lainvoimaisen päätöksen poistamista koskevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä antaa täytäntöönpanoa koskevaa määräystä. Prosessityöryhmän tehtävään ei ole kuulunut vakuutusoikeuslain menettelysäännösten toimivuuden arvioiminen, mutta vakuutusoikeus esittää kuitenkin tässä yhteydessä kantanaan, että hallintolain-käyttölain 66 §:n soveltamisen ulottamista myös vakuutusoikeuteen tulisi selvittää. 

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Työryhmän teettämän selvityksen mukaan päätöksen antanut viranomainen velvoitetaan yksityisen muutoksenhakijan valituksen menestyessä pääsääntöisesti korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut vakuutusoikeudessa, ellei kyseessä ole tilanne, jossa vakuutusoikeuden päätös perustuu asiassa esitettyyn uuteen selvitykseen. Tutkimuksen tulos antaa oikean kuvan vakuutusoikeuden ratkaisukäytännöstä, jossa enemmänkin on painotettu asian ratkaisua ja merkitystä yksityiselle asianosaiselle kuin viranomaisen virhettä. Käytäntöön on myös voinut vaikuttaa se, että päätöksen antanut viranomainen on jossain määrin mielletty yksityisen asianosaisen vastapuoleksi.

Vakuutusoikeudessa käsitellään asioita, jotka monesti perustuvat lääketieteellisen selvityksen arviointiin, eikä lainoppineen avustajan käyttö ole useinkaan tarpeellista. Asioilla saattaa kuitenkin olla huomattava merkitys yksityiselle asianosaiselle, koska kysymys on henkilön perustoimeentulosta. Yksityinen asianosainen voi myös kokea asemansa heikoksi päätökseen antaneeseen viranomaiseen nähden. Tähän nähden avustajan käyttöä voidaan pitää yksityisen asianosaisen kannalta perusteluna. Jos päätöstä muutetaan yksityisen asianosaisen hyväksi, voidaan kokonaisuutena arvioiden pitää kohtuullisena, ettei tämä joudu pitämään oikeudenkäyntikulujaan vahinkonaan.

Työryhmä on todennut, että oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta koskevan säännöksen muutoksella on tarkoitus jossain määrin laajentaa viranomaisen korvausvelvollisuutta. Vakuutusoikeus pitää kannanottoa perusteltuna. Korvausvelvollisuutta harkittaessa on ensisijaisesti painotettava asiassa annettua ratkaisua ja asian merkitystä asianosaiselle. Vaikka oikeudenkäyntikulujen korvaaminen perustuu kohtuullisuusarviointiin, osapuolen taloudellista asemaa ei voida yhdenvertaisuudenkin kannalta pitää hyväksyttävänä perusteena oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevassa ratkaisussa. 

Julkisen osapuolen korvausvelvollisuutta harkittaessa korostettaisiin edelleen viranomaisen virhettä, mutta muut korvallisuusvelvollisuuteen vaikuttavat seikat lienevät kuitenkin siten ensisijaisia, että viranomainen voidaan velvoittaa korvaamaan oikeudenkäyntikuluja, vaikkei tämä olekaan menetellyt virheellisesti. Työryhmän ehdotuksen mukaan julkisen osapuolen korvausvelvollisuutta harkittaessa on otettava huomioon myös se, onko viranomainen ylittänyt toimivaltansa, käyttänyt harkintavaltaansa väärin tai toiminut muuten virheellisesti. Ehdotuksessa mainittua harkintavallan väärin käyttämistä ei ole tarkemmin määritelty. Korvausvelvollisuuden edellytysten voitaneen katsoa täyttyvän, jos viranomainen päätyy harkintaa mahdollistavan säännöksen soveltamisessa eri lopputulokseen kuin muutoksenhakuviranomainen, esimerkiksi työkyvyttömyyseläkettä koskevassa asiassa.
Ylimääräinen muutoksenhaku

Työryhmän ylimääräistä muutoksenhakua koskevat ehdotukset eivät pääsääntöisesti koske vakuutusoikeutta. Vakuutusoikeus pitää kuitenkin tärkeänä, ettei toimeentuloturva-asioissa noudatettava poistomenettely merkittävästi poikkea hallintolainkäyttölain mukaisesta ylimääräisestä muutoksenhausta. Jos purkumääräaika lyhennetään kolmeen vuoteen, tulisi myös arvioida, onko lainvoimaisen päätöksen poistamiselle säädettyä määräaikaa lyhennettävä. Samoin tulee menetellä, jos työryhmän ehdotus toistuvien purkuhakemusten rajoittamisesta toteutuu. 

Timo Havu
Ylituomari

Andreas Nyberg
Vakuutusoikeussihteeri