VEROHALLINNON LAUSUNTO	
		
	Päivämäärä	
	9.1.2009	
	Diaarinumero	
	1830/09/2008	

Vastaanottaja		
Oikeusministeriö, lainvalmisteluosasto		

OIKEUSMINISTERIÖN TYÖRYHMÄMIETINTÖ 2008:5

1 Yleistä

Oikeusministeriön lainvalmisteluosasto on pyytänyt Verohallituksen lausuntoa työryhmän mietinnöstä ”Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästyessä”. Verohallitus on pyytänyt työryhmämietinnöstä lausunnot eri Verohallinnon yksiköiltä. Oikeusministeriön Pääkaupunkiseudun verotoimistolta erikseen pyytämä lausunto on sisältynyt Uudenmaan veroviraston Verohallitukselle antamaan lausuntoon. Pyydettynä lausuntona Verohallinto esittää kunnioittaen seuraavaa.

Mietinnössä todetaan, että EU-oikeuden ja Euroopan neuvoston suositukset huomioon ottaen esitetyn uudistuksen lähtökohdaksi olisi otettava mahdollisuus saattaa viranomaisen passiivisuus tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen tutkittavaksi asianosaisen oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevissa asioissa, jotka viranomainen asianosaisen vireillepanon perusteella ratkaisee hallintopäätöksellä. Lisäksi esitetään hallintoviranomaisten vastuun lisäämistä käsittelyaikojen suunnittelusta ja seuraamisesta.

Ehdotuksen tavoitteet asianosaisen oikeudesta saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivästystä ovat kannatettavia. Verotustoiminta on pitkälti sidottu tiukkoihin vuosittaisiin määräaikoihin, mikä jo osaltaan rytmittää Verohallinnon ratkaisujen ajoitusta. Lisäksi tärkeimmille Verohallinnossa tehtäville ehdotetussa uudessa lainsäädännössä tarkoitetulle hakemuksille, joita ehdotetut muutokset tulisivat koskemaan, on jo vuosien ajan tulostavoiteasiakirjoissa asetettu mahdollisimman lyhyet käsittelyaikatavoitteet. Tällaisia asioita ovat mm. oikaisuvaatimusten ja ennakkoratkaisujen ja – tietojen käsittely. Näiden käsittelyaikatavoitteiden saavuttamista myös seurataan ja ryhdytään tarvittaessa toimenpiteisiin, jos tavoiteajat jäävät saavuttamatta. Lisäksi toimintaa arvioidaan vuosittain laadittaessa toimintasuunnitelmia. Edellä esitetty huomioon ottaen ehdotetut muutokset eivät toisi olennaista muutosta Verohallinnossa käsiteltävien hakemusasioiden käsittelyaikoihin. Sen sijaan suurena vaarana olisi, että ehdotettu ehdoton ja varsin lyhyitä käsittelyaikoja sisältävä lainsäädäntö kirjallisine menettelyineen ja moninkertaisine vastausvelvollisuuksineen veisi henkilöresursseja itse asioiden ratkaisemiselta ja saattaisi jopa viivästyttää muiden kuin kiirehtimisvaatimuksen kohteena olevien hakemusten käsittelyä.

Mietinnössä todetaan myös, että asioiden viivytyksetön käsittely hallinnossa edellyttää, että viranomaiselle taataan toimintaansa varten riittävät voimavarat. Verohallinnossa tällä hetkellä esiintyvät viivästykset ovat yksittäistapauksia. Verohallinnolle on asetettu kuitenkin tiukat tuottavuustavoitteet, jotka edellyttävät nykyisten 5800 henkilötyövuoden vähentämistä n. 600 henkilötyövuodella vuoteen 2014 mennessä. Tuottavuustavoitteen saavuttaminen edellyttää mm. verotusprosessien automaatioasteen lisäämistä, uusien sähköisten palvelujen kehittämistä ja uusien työvälineiden käyttöönottoa sekä toiminnan uudelleen organisointia.  Verohallinnon eri toiminnot kilpailevat nykyisessä tilanteessa samoista resursseista. Verotuksen toimittaminen on pitkälti sidottu tiukkoihin lakisääteisiin määräaikoihin. Esimerkiksi tuloverotuksessa on vuosittain pystyttävä mahdollisimman laadukkaasti käsittelemään lähes viiden miljoonan verovelvollisen verotus.   Hallinnolle asetetut tehokkuustavoitteet huomioon ottaen on tärkeää, että käytettävissä olevat resurssit voidaan suunnata mahdollisimman laadukkaaseen ja sujuvaan verotuksen toimittamiseen. Tämä palvelisi varmasti parhaiten myös verohallinnon asiakkaiden etua ja oikeusturvaa. Tämä edellyttää resurssien priorisointia verotuksen toimittamiseen, jotta tehtyjen päätösten muutoksen tarve olisi mahdollisimman pieni. Edellytyksenä Verohallinnolle asetetun tuottavuustavoitteen saavuttamiselle on lisäksi, että aineellinen ja menettelyllinen lainsäädäntö tukevat verotusprosessien kehittämistä edellä mainitulla tavalla. Mietinnössä ehdotetut muutokset ovat sellaisia, jotka edellyttävät henkilötyötä ja yksittäisiin asioihin perehtymistä sekä tulevat lisäämään verohallinnon työtä. Ehdotukset eivät näin ollen tue Verohallinnolle asetettujen tuottavuustavoitteiden toteutumista. 

Mietinnön nykytilaa koskevassa osassa todetaan, että käsittelyn viivästyksestä tehdyt kantelut ylimmille laillisuusvalvojille ovat jatkuvasti lisääntyneet. Vastaavaa kantelujen lisääntymistä ei ole ilmennyt Verohallinnossa. Verohallinnon pääjohtajan ratkaistaviksi osoitetut Verohallinnon hallintokantelut ovat vähentyneet viime vuosina.

Esityksen taloudellisista vaikutuksista mietinnössä todetaan mm., että kynnys kiirehtimisvaatimuksen tekemiseen saattaisi olla jonkin verran kantelun tekemistä matalampi. Verovirastoista saadun tiedon mukaan jo tällä hetkellä kiirehtimisvaatimuksia esitetään runsaasti. Kun tieto uuden oikeussuojakeinon käytön mahdollisuudesta tulee yleisesti tiedoksi, on todennäköistä, että kiirehtimisvaatimusten määrä lisääntyy nykyisestä. 

Mietinnön perustelujen mukaan hallintoviranomaisten voimavarojen näkökulmasta merkityksellistä on asioiden jakaantuminen lukuisten eri viranomaisten kesken. Verohallinnolle tehdään vuosittain yli 100 000 eri verolajien verotusta koskevaa oikaisuvaatimusta ja lisäksi suuri joukko muita uudistuksen kohteena olevia asianosaisen aloitteesta tehtäviä viranomaisen päätöstä edellyttäviä hakemuksia. Jos näiden hakemusten kiirehtimistä koskevien vaatimusten määrä lisääntyy, on sillä oleellinen merkitys Verohallinnon nykyisten henkilövoimavarojen käytölle. Edelleen mietinnössä on todettu, että viranomaisella on hallintolain mukaan jo nyt velvollisuus vastata asiakkaan kiirehtimisvaatimukseen, joten ehdotettu vastaamisvelvollisuus ei käytännössä lisäisi hallinnon kustannuksia. Kun otetaan huomioon Verohallinnossa ratkaistavana olevien mietinnössä tarkoitettujen asioiden lukumäärä, on pelättävissä, että kiirehtimisvaatimuksista tehtävien ehdotetun hallintolain 23 e §:n 2 momentissa tarkoitettujen kirjallisten vastausten antamisten määrä ei olisi vähäinen. Tämä olisi aivan uusi henkilötyötä edellyttävä ja lisäkustannuksia aiheuttava tehtävä hallinnolle. Lisäksi kiirehtimisvalituksen tekeminen aiheuttaisi varsinaisesta valitusprosessista erillisen tiukkoihin määräaikoihin sidotun oman prosessinsa valitusvaiheessa hallinto-oikeudelle annettavine lausuntoineen.

2 Kohtuullisen käsittelyajan asettaminen

Ehdotettu hallintolain 23 a § on sanamuodoltaan varsin väljä. Työryhmämietinnön perustelutkaan eivät yksiselitteisesti määrittele hallintopäätöksen kriteereitä. Täysin selvää ei ole kuuluvatko esimerkiksi Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön antama vastine tai ennakkotietoon annettu valitusvarauma hallintopäätöksiin vai jäävätkö ne käsitteen ulkopuolelle. Valitusvarauman jättäminen tai siitä luopuminen ovat yksikköä sitovia, mikä on hallintopäätöksiin liittyvä ominaisuus. Jos katsottaisiin Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön vastineet tai valitusvaraumat hallintopäätöksiksi, pitäisi yksikön asettaa niille ehdotusluonnoksen 23a §:n mukaisesti kohtuullisiksi katsottavat käsittelyajat.

Säännöksen mukaan viranomainen saisi itse omat resurssinsa huomioon ottaen määritellä säännöksessä mainitun kohtuullisen käsittelyajan pituuden asiaryhmittäin. Ilmeisesti viranomainen voisi myös tarvittaessa muuttaa asettamaansa kohtuullista käsittelyaikaa, mikäli viranomaisen olosuhteissa tapahtuisi tätä edellyttäviä muutoksia. Tätä viranomaisen määrittämää käsittelyajan pituutta ja kohtuullisuutta arvioisivat käytännössä ylemmät laillisuusviranomaiset ja hallinto-oikeus sille tulevia kiirehtimisvaatimuksia käsitellessään. 

Viranomaisen olisi julkaistava asettamansa kohtuullinen käsittelyaika yleisessä tietoverkossa. Muu julkaiseminen olisi viranomaisen harkinnassa. Asiakkaiden tietoisuus asetetuista tavoiteajoista paranisi, millä saattaa olla yhteydenottotarvetta vähentävä vaikutus, mutta toisaalta se saattaa lisätä niiden asiakkaiden yhteydenottoa, joiden asian käsittely ylittää viranomaisen julkaiseman kohtuullisen käsittelyajan keston. Kun otetaan huomioon esim. Verohallinnossa käsiteltävänä olevien oikaisuvaatimusten lukumäärä ja käsiteltävien asioiden erilaisuus, niin on todennäköistä, että huomattava osa käsiteltävistä oikaisuvaatimuksista tulee ylittämään asetetun kohtuullisen (yleisen) käsittelyajan. Uudella käsittelyaikaa koskevalla säännöksellä ei olisi edellä mainituista syistä käytännössä juurikaan vaikutusta käsittelyaikojen lyhenemiseen Verohallinnossa. Myös toiminnan seuranta kattaa jo tällä hetkellä Verohallinnon tärkeimmät hakemusasiat, joten seurannan tehostumiseenkaan uusilla säännöksillä ei olisi olennaista merkitystä.

3 Kiirehtimisvaatimus ja siihen vastaaminen

Kirjallisen kiirehtimisvaatimuksen tekemistä koskevassa säännösehdotuksessa ei ole määritelty kuinka pian hakemuksen jättämisen jälkeen olisi mahdollista tehdä kiirehtimisvaatimus. Kiirehtimisvaatimuksen tekemiselle ei ole myöskään säädetty mitään muita edellytyksiä. Kiirehtimisvaatimuksen tekeminen olisi näin ollen yksinomaan asianosaisen harkinnassa. On ennakoitavissa, että kiirehtimisvaatimuksia tultaisiin joissain tapauksissa tekemään melko piankin hakemuksen jättämisen jälkeen lähinnä keinona varmistaa prosessin pikainen eteneminen. Ehdotukseen sisältyy tällaisenaan selvästi vaara, että menettelyä saatetaan käyttää automaattisena oikaisuvaatimuksen käsittelyn kiirehtimisvälineenä. Tällaisella menettelyllä olisi vaikutusta erityisesti massahallintoasioissa, joihin Verohallinnon oikaisuvaatimuksetkin kuuluvat. Tällaisiin ennen viranomaisen julkaiseman käsittelyajan kulumista tehtyihin kiirehtimisvaatimuksiin vastaaminen on myös sekä asianosaiselle että viranomaiselle varsin turhauttavaa, kun pitäisi selittää, miksi asiaa ei ole käsitelty vaikka viranomaisen asettama kohtuullinen käsittelyaika ei vielä ole ylittynyt.

Kiirehtimisvaatimuksen siihen liittyvine erillisine valitusmenettelyineen tulisi olla käytettävissä verotuksen kaltaisessa massamenettelyssä ainoastaan silloin, kun asianosaisella on viivästymisen vuoksi todellista oikeussuojan tarvetta. Verovelvollisilla on jo tällä hetkellä käytettävissään verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain mukainen mahdollisuus täytäntöönpanon keskeytyspyynnön tekemiseen ja samalla asiansa käsittelyn jouduttamiseen. Täytäntöönpano keskeytetään, jollei oikaisuvaatimus ole ilmeisen aiheeton. Täytäntöönpanon keskeytyspyynnön sisältämät oikaisuvaatimukset myös käsitellään muita oikaisuvaatimuksia nopeammassa aikataulussa. 

Koska ehdotettu menettely olisi muodollinen laissa asetettuine lyhyine määräaikoineen ja asiakkaalle hänen niin halutessaan annettavine kirjallisine päätöksineen, se väistämättä lisäisi byrokratiaa ja työtä hallinnossa. Kuten työryhmän muistiossakin todetaan, ehdotettu viivästysasioiden kiirehtimisvaatimusmenettely merkitsisi uusia tehtäviä viranomaisille. Kun otetaan huomioon Verohallinnolle asetetut tuottavuustavoitteet, niin ei ole odotettavissa, että ehdotetunlaiseen lisätyötä aiheuttavaan menettelyyn olisi saatavissa lisäresursseja. Ehdotettu menettely ei välttämättä olisi tehokkain keino joutuisan käsittelyajan turvaamiseksi. Uudistuksen seurauksena ensiasteen verotuspäätösten mahdollisimman laadukkaaseen ratkaisemiseen käytettävissä olevat resurssit vähenisivät, mikä saattaisi vastaavasti lisätä tarvetta oikaisuvaatimusten tekemiseen. 

Verohallinnon käsityksen mukaan esitetty rajoittamaton kiirehtimisvaatimuksen tekemismahdollisuus ei sovi verotuksen massamenettelyyn, kuten esimerkiksi oikaisuvaatimuksien käsittelyyn.  Oikaisuvaatimusmenettely tulisikin voida kokonaan jättää ehdotetun kiirehtimisvaatimusmenettelyn ulkopuolelle. Verohallinnon mielestä kiirehtimisvaatimus tulisi veroasioissa muutoinkin voida tehdä vasta sen jälkeen, kun Verohallinnon asettama kohtuullinen käsittelyaika on ylittynyt. Tietty ”rauhoitusaika” asian vireilletulon jälkeen olisi ehdottomasti taattava, jotta viranomaisella olisi mahdollisuus keskittyä itse asian käsittelyyn ennen viivästysvalitusprosessin alkamista. Jos tämä ei ole mahdollista, niin pitäisi harkita, että kiirehtimisvaatimuksen tekijälle asetettaisiin ainakin velvollisuus esittää perustelut kiirehtimisvaatimukselleen niissä tapauksissa, joissa hän kiirehtii asiansa käsittelyä ennen kuin viranomaisen julkaisema kohtuullinen käsittelyaika on täyttynyt. 

Ehdotetun hallintolain 23 e §:n perustelutekstin mukaan kiirehtimisvaatimukseen vastanneen viranomaisen ei kiirehtimisvalituksen valitusaikana tarvitsisi antaa uutta kirjallista vastausta asianosaisen samasta asiasta tekemään uuteen kiirehtimisvaatimukseen. Sen sijaan viranomaisen olisi vastattava siihen 23 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Verohallinnon mielestä olisi säädettävä, että viranomaisen ei viivästysvalituksen valitusaikana tai sen hallinto-oikeudessa vireillä ollessa tarvitsisi vastata asiakkaalle 23 §:n 2 momentissa eikä 23 e §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla. Tähän ei voine olla oikeussuojan tarvetta, kun asiakas voi välittömästi kirjallisen vastauksen saatuaan panna kiirehtimisvalituksen vireille hallinto-oikeudessa ja kun hallinto-oikeuden lisäksi on käsiteltävä kiirehtimisvalitus kiireellisesti.

Ehdotetun hallintolain 23 e §:n 3 momentin mukaan kiirehtimisvaatimuksen annettavan kirjallisen vastauksen antaa se viranomainen, joka ratkaisee vaatimuksen kohteena olevan asian. Tuloverotuksessa, kiinteistöverotuksessa ja perintö- ja lahjaverotuksessa oikaisuvaatimus osoitetaan verotuksen oikaisulautakunnalle, mutta verovirasto voi ratkaista asian siltä osin kuin esitetty vaatimus hyväksytään. Verovirastot valmistelevat myös ne oikaisuvaatimukset, jotka menevät verotuksen oikaisulautakunnan ratkaistaviksi. Kumpi viranomainen asian ratkaisee, selviää vasta, kun asia on selvitetty ja on selvillä miltä osin oikaisuvaatimus on hyväksyttävissä. Ennen tätä ei tiedetä. kumpi viranomainen olisi vastausvelvollinen. Kun verovirasto huolehtii asioiden valmistelusta verotuksen oikaisulautakuntaa varten, ei verotuksen oikaisulautakunta voi antaa perusteltua vastausta viraston toimivaltaan kuuluvasta tehtävästä. Säännöstä olisi tältä osin muutettava, että se sopisi verotusta koskeviin oikaisuvaatimuksiin. 
 
4 Viivästysvalitus

Ehdotetussa hallintolainkäyttölain 73 a §:ssä velvoitetaan hallintoviranomainen ilmoittamaan valitusviranomaiselle asian ratkaisemisesta ja toimittamaan sille asiassa tehty päätös. Kun otetaan huomioon lain 73 c §:ssä säädetty varsin pitkä viivästysvalituksen tekemisaika, niin hallintoviranomaisella ei ole välttämättä tietoa siitä, onko viivästysvalitusta koskeva asia vireillä hallinto-oikeudessa. Tulisiko säätää hallinto-oikeudelle velvollisuus ilmoittaa hallintoviranomaiselle viivästysvalituksen vireilletulosta?

5 valitusviranomainen

Ehdotetun hallintolainkäyttölain 73 b §:n mukaan viivästysvalitus tehdään sille hallintotuomioistuimelle tai muulle lainkäyttöviranomaiselle, jolta haetaan valittamalla muutosta asiassa tehtyyn hallintopäätökseen. Verotusmenettelylain 85 §:ssä säädettyyn ennakkotietoa koskevaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Pitäisikö ehdotetussa säännöksessä säätää, mille lainkäyttöviranomaiselle viivästysvalitus tehdään, jos viivästysvalituksen kohteena olevaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla?

6 Valitusviranomaisen toimenpiteet

Ehdotetun hallintolainkäyttölain 73 e §:n 2 momentin mukaan valitusviranomainen voi asettaa määräajan ja uhkasakon muulle kuin asian ratkaisevalle viranomaiselle, jos asian käsittelyn viivästyminen johtuu muun viranomaisen menettelystä. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö on verotuksessa asianosaisena. Jos asian käsittely viipyisi yksikön vastineen viipymisen johdosta, hallinto-oikeus voisi ilmeisesti asettaa myös yksikölle määräajan ja uhkasakon. Onko selvää, että asianosaisena olevalle viranomaiselle voitaisiin asettaa uhkasakko? Olisiko hallituksen esityksen perusteluissa muutoinkin syytä täsmentää asianosaisena olevan viranomaisen asemaa?

7 Lausuntopyynnössä esitetyt erityiskysymykset

Verohallinnon hallinnonalalla on erityislainsäädäntöä, jonka mukaan asia on käsiteltävä kiireellisenä. Tällaisia säännöksiä ovat eri verolakeihin liittyvät ennakkoratkaisut (mm. KiVL 21.4 § ja PerVL 39a § ja 39b §). Ennakkoratkaisuille on lisäksi asetettu käsittelyaikatavoite tulostavoitesopimuksissa. Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain mukaan keskeytyspyyntöä koskeva asia on ratkaistava viipymättä (VerotPL 12 §) tai heti (VerotPL 18 §). Näille ratkaisuille ei ole asetettu käsittelyaikatavoitteita tulostavoitesopimuksissa. Lisäksi on asioita, joita koskevissa säännöksissä ei ole säädetty asian käsittelyyn käytettävästä ajasta, mutta joille on asetettu tulostavoitesopimuksissa käsittelyaikatavoite. Tällainen asia on ennakkotietoa koskeva hakemus (VML 85 §). 

Verohallinnon hallinnonalalla ei ole varsinaisia säännöksiä rahallisesta hyvitysmenettelystä, mutta viivekorosta ja veronlisäyksestä annetun lain (1556/1995) 7 §:ssä on säädetty veronlisäyksen ja viivekoron perimättä jättämisestä tilanteissa, joissa veron maksaminen on viivästynyt viranomaisen menettelyn vuoksi. Lisäksi joissakin poikkeuksellisissa tapauksissa on veroa saatettu huojentaa asian käsittelyn viivästymisen vuoksi eri verolaeissa olevien veronhuojennusäännösten nojalla.

Työryhmässä esitetyn sääntelyn soveltumisesta Verohallintoon viitataan edellä lausuttuun. Verohallinnossa olisi tarpeen säätää ehdotuksessa esitettyä rajoitetummasta mahdollisuudesta tehdä kiirehtimisvaatimus. Edellä kerrottuihin perimättä jättämistä ja veronhuojennusta koskeviin säännöksiin ei tehdyistä esityksistä Verohallinnon käsityksen mukaan aiheutuisi muutostarpeita.

Pääjohtaja		Mirjami Laitinen

Ylitarkastaja 		Markku Mertala