Helsinki 	16.12.2008
Asianro 	2008-00893
Viite	Oikeusministeriön lausuntopyyntö OM 12/41/2007 / OM004:00/2008
Asia 	Lausunto työryhmämietinnöstä Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästyessä

Oikeusministeriölle

Kirkkohallitus esittää lausuntonaan työryhmämietinnöstä Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästyessä (Oikeusministeriön työryhmämietintö 2008:5) seuraavan.

Työryhmän esityksen tavoitteena on tehostaa hallinnon asiakkaan oikeussuojaa tilanteessa, jossa hallintoviranomainen on laiminlyönyt hallintopäätöksen tekemisen tai hallintopäätöksen tekeminen on viivästynyt. Keinoina tavoitteen saavuttamiseksi työryhmä ehdottaa hallintolakiin otettavaksi säännökset viranomaisen velvollisuudesta asettaa ja julkaista tieto asianosaisen vireillepaneman, yksilön oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevien asioiden kohtuullisista käsittelyajoista.  Käsittelyn viivästyessä asianosainen voisi tehdä viranomaiselle kiirehtimisvaatimuksen, johon vaatimukseen viranomaisen tulisi vastata määräajassa. Lisäksi asiaosainen voisi tehdä viivästysvalituksen valitusviranomaiselle, jos hän on tyytymätön viranomaisen kiirehtimisvaatimukseen antamaan vastaukseen. 

Ehdotuksen suhde kirkollishallintoon

Käsitellessään hallintoasiaa kirkollisen viranomaisen on kirkkolain (1054/1993) 25 luvun 5 §:n mukaan noudatettava hallintolakia, jollei kirkkolaista muuta johdu. Hallintolakia sovelletaan siten kirkollishallinnossa toissijaisesti. 

Kirkkolainsäädännössä on joitakin kirkollisten vaalien toimittamiseen liittyviä säädettyjä määräaikoja sekä viranhaltijan kurinpitomenettelyyn liittyvä käsittelyaikaa koskeva säännös. Vaaleja koskevissa säännöksissä on säädetty muun muassa vaaliluettelon laatimiseen liittyvistä käsittelyajoista (kirkon vaalijärjestyksen 2 luvun 19 ja 20 §:ssä). Kirkkolain 23 luvun 10 §:ssä säädetään puolestaan kurinpitomenettelyn vanhentumisajoista, joita ovat yksi vuosi tai kolme kuukautta. Lisäksi tietojen luovuttamiseen viranomaisten asiakirjoista sovelletaan kirkkolain 25 luvun 8 §:n nojalla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun laissa (621/1999) säädettyjä määräaikoja. Sen sijaan viivästysseuraamuksista ei kirkkolainsäädännössä ole säännöksiä. 

Kirkollishallinnossa huomattava osa hallintopäätöksistä koskee viranomaisaloitteisia asioita, jotka jäisivät ehdotettujen säännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Seurakunta-, hiippakunta- ja kirkon keskushallinnossa asianosaisten vireillepanemista asioista, jotka koskevat asianosaisen oikeutta, etua tai velvollisuutta, suurimman osan muodostava henkilöstöhallintoon liittyvät asiat, jotka jo niiden luonteen vuoksi käsitellään joutuisasti. Seurakuntatasolla asianosaisaloitteisia, ehdotuksessa tarkoitettuja hallintopäätöksiä ovat lähinnä hautaustoimeen liittyvä ratkaisut (hautaoikeuden luovuttaminen ja hallinta, hautaoikeuden haltijan määräytyminen sekä hauta-asioihin liittyvien erimielisyyksien ratkaiseminen), seurakunnallisesta toiminnasta perittävistä maksuista tai kirkollisverosta vapauttamista koskevat päätökset sekä päätökset, jotka koskevat kirkon tai kappelin luovuttamista yksityiseen käyttöön.

Tuomiokapitulien ja kirkkohallituksen hallintoasioista erään merkittävän ryhmän muodostavat alistusasiat, joissa seurakuntaviranomaisten tekemät hallintopäätökset alistetaan ylemmän viranomaisen vahvistettavaksi tai ratkaistavaksi. Koska alistuksessa ei ole kyse yksilön oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevista asioita, vaan lähinnä ylemmän viranomaisen valvontavaltaan liittyvästä hallinnollisesta päätöksenteosta, jäisivät alistusasiat ilmeisesti ehdotettujen säännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Asianosaisena toimivan viranomaisen asema jää mietinnössä kuitenkin epäselväksi. Vain ehdotetun hallintolain 23 d §:n perusteluissa katsotaan, että kiirehtimisvaatimuksen voisi tehdä myös viranomainen vireillepanemissaan asioissa, kun asia koskee viranomaisen oikeutta, etua tai velvollisuutta. Kirkkohallituksen mielestä perusteluja tulisi tältä osin avata tuomalla esille niitä asiaryhmiä, jolloin säännöksiä sovellettaisiin myös viranomaisten vireillepanemiin hallintotoimiin.   

Päätöksenteko kirkollishallinnossa tapahtuu pääosin monijäsenisessä, luottamushenkilöistä koostuvissa toimielimissä, jotka kokoontuvat yleensä kerran kuukaudessa tai jopa harvemmin. Siten on perusteltua, että viranomaisella itsellään olisi mahdollisuus määrätä eri asiaryhmien käsittelyajat eikä niistä säädettäisi lain tasolla. Jotta asetettu tavoite saavutetaan, käsittelyaikojen määrittelyä jouduttaneen kuitenkin ohjeistamaan. 

Kiirehtimisvaatimukseen vastaamisen osalta ehdotetaan erityisiä, laissa säädettyjä hyvin lyhyitä määräaikoja (ehdotettu 23 e §). Ottaen huomioon edellä mainittu kirkollisten viranomaisten toimielinten kokousrytmi, kirkkolakiin jouduttaneen ottamaan vastaava säännös, kun mietinnössä ehdotetaan otettavaksi kunnallishallintoon liittyen, jonka säännöksen mukaan kiirehtimisvaatimukseen vastaaminen voitaisiin delegoida viranhaltijalle. Usean kirkollisen viranomaisen hallinnolliset resurssit ovat vähäiset, jolloin ehdotetut lyhyet määräajat saattavat edellyttää lisäksi erityisjärjestelyjä lomakausien aikana. Resurssien vähäisyys voi aiheuttaa myös pääasiaratkaisujen viivästymisen, mikäli kiirehtimisvaatimusten käyttö tulee yleistymään. 

Kun varsinainen asiaratkaisu tehdään monijäsenisessä toimielimessä, kiirehtimisvaatimukseen vastaamisen ongelmana on käsittelyajan riittävän tarkka arvioiminen. Hallintopäätöstä tehdessään monijäseninen toimielin joutuu myös harkitsemaan sen, onko asian valmistelu tehty riittävällä tavalla. Tällöin asia saattaa palautua jatkovalmisteluun, jolloin asian käsittelyaika pidentyy vastaavasti.   

Ehdotuksen suhde kirkolliseen muutoksenhakujärjestelmään

Ehdotuksen mukaan asianosainen, joka on tyytymätön viranomaisen kiirehtimisvaatimukseen antamaan vastaukseen tai joka ei ole saanut siihen vastausta säädetyssä määräajassa, voisi tehdä kiirehtimisvalituksen. Ehdotuksen mukaan kiirehtimisvalitusten käsittelyyn sovellettaisiin yksinomaan hallintolainkäyttölain säännöksiä. Kirkkohallituksen mielestä mietinnössä ei ole riittävällä tavalla pohdittu tämän valituksen suhdetta kirkolliseen muutoksenhakujärjestelmään.  

Kirkollisvalitus poikkeaa hallintovalituksesta muun muassa siten, että oikaisuvaatimus- ja muutoksenhakuoikeus kirkollisen viranomaisen päätöksestä on hallintolainkäyttölakia laajempi sekä siten, että valitusviranomaisella on rajoitettu tutkinta- ja ratkaisuvalta. Hallintolainkäyttölaki on kirkkolakiin nähden toissijainen ja sitä sovelletaan valituksen ja hallintoriita-asian käsittelyssä, jollei kirkkolaissa toisin säädetä (kirkkolain 24 luvun 16 §). Lisäksi kirkkolakiin on otettu toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta erityissäännös, joka poikkeaa hallintolainkäyttölain 12 §:stä. 

Kirkollisvalituksessa valitusviranomaisen rajoitetulla ratkaisuvallalla tarkoitetaan sitä, että valitusviranomaisella ei ole oikeutta muuttaa valituksen alaista päätöstä vaan se voi ainoastaan joko hylätä tehdyn valituksen tai hyväksyä sen, mikä tarkoittaa valituksenalaisen päätöksen kumoamista. Siten ehdotettu hallintolainkäyttölain 73 e §:n 1 momentin 3 kohta, jonka mukaan valitusviranomainen voisi ottaa asian ratkaistavakseen, on tämän pääperiaatteen vastainen.  

Oikeus oikaisuvaatimuksen ja kirkollisvalituksen tekemiseen on kirkkolain 24 luvun 6 §:n nojalla sillä, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Lisäksi seurakunnan jäsenellä on oikaisuvaatimus ja valitusoikeus seurakunnan viranomaisen päätöksestä. Ehdotetun hallintolainkäyttölain 73 e §:n 4 momentin mukaan, viivästysvalitus voitaisiin tehdä myös, mikäli oikaisuvaatimuksen käsittely on viivästynyt. Mietinnössä ei ole pohdittu sitä, tuoko seurakunnan jäsenyyteen perustuva oikaisuvaatimusvaade sellaisen asianosaisaseman, jonka perusteella oikaisuvaatimuksen tehnyt seurakunnan jäsen voisi tehdä viivästysvalituksen. Esimerkiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 3 momentin mukaan jäsenyyteen perustuva muutoksenhaku ei tuota muutoksenhakijalle sellaista asemaa, että tällä olisi oikeus saada asiaan liittyviä salassa pidettäviä tietoja.  

Kirkkohallitus pitää ehdotuksen tavoitetta hallinnollisen päätöksenteon joutuisuuden tehostamiseksi hyvänä, mutta ottaen huomion edellä mainitut näkökohdat, se ei pidä valittuja keinoja kovin hyvin kirkollishallintoon soveltuvina. Mikäli valmistelussa edetään työryhmän ehdottamalla tavalla, joudutaan kirkkolakiin ottamaan joitakin lähinnä hallinnolliseen toimivaltaan liittyviä omia säännöksiä. Koska ehdotuksen tavoitteena on perustuslain 21 §:ssä säädetyn yksilön oikeuden turvaaminen, ei kirkollishallinnossa kuitenkaan ole tarvetta poiketa ehdotuksen päälinjauksista.

Arkkipiispa 
			Jukka Paarma

Kirkkoneuvos 		Pirjo Pihlaja