KOUVOLAN HALLINTO-OIKEUS		LAUSUNTO	HOB 5
PL 401
45101  KOUVOLA
			22.2.2010

Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto
PL 25
00023  HELSINKI

Lausuntopyyntönne 14.1.2010, OM 12/41/2007, OM004:00/2008 “Hallintolainkäytön kehittäminen”

PROSESSITYÖRYHMÄN VÄLIMIETINTÖ

	Hallintolainkäyttölain nykyisten menettelysäännösten toimivuutta sekä 
	niiden tarkistamis- ja täydentämistarpeita selvittämään ja arvioimaan
	asetettu prosessityöryhmä on jo tähän mennessä tehnyt mittavan työn 
	julkaisemalla selvityksistään lausunnolla olevan välimietinnön. Tästä 
	työryhmä ansaitsee erityisen kiitoksen. Välimietintö on itsessään huolel-
	lisesti laadittu ja siinä on tasapainoisesti selostettu eräiden hallintolain-
	käytön peruskysymysten, kuten viranomaisen puuttuvan asianosaisaseman, 		äärellä käytyä keskustelua. Siinä on myös onnistuneesti valotettu hallinto-		lainkäytön nykyistä sääntelyä ja kuvattu eräiden muiden maiden järjes-
	telmiä. Silti kysymys ei ole hallintolainkäytön järjestelmän perustavan-
	laatuisesta uudistamishankkeesta. Työryhmä toteaa itsekin, että hallin-
	tolainkäyttölain nykyiset säännökset ovat toimineet pääosin hyvin ja ettei 		ainakaan hallintolainkäytön keskeisiin periaatteisiin liity erityisiä muutos-		tarpeita. Kysymys on hallintoprosessin menettelysäännösten täsmentämi-		sestä ja täydentämisestä. 

	Keskeiset tarkistamistarpeet liittyvät suullista käsittelyä ja todistajien 
	kuulemista, viranomaisen prosessiin osallistumista, päätösten tiedoksi-
	antoa, hallintoriitaa, hallintotuomioistuinten turvaamistoimivaltaa sekä		oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeviin säännöksiin. Näiltä osin
	työryhmä on osin luonnostellut uusia säännöksiä ja osin hahmotellut 		uudistusten suuntalinjoja. Työ on luonnollisesti välimietintövaiheessa
	vielä suurelta osin kesken.

	Säännösehdotuksia näyttää kuitenkin kertyvän niin paljon, että harkit-
	tavana on nykyisen hallintolainkäyttölain korvaaminen kokonaan uudella 		hallintoprosessilailla. Työryhmä on laskeskellut, että uudistuksen jälkeen 		hallintolainkäyttölain pykälistä kaksi kolmasosaa olisi muutettuja tai koko-		naan uusia. Tämä puoltaisi uuden lain säätämistä, jolloin myös pykälien 		ryhmittelyä ja lain rakennetta voitaisiin selkeyttää. Ilmeisesti ongelmana on 		pidetty sitä, että verrattain lyhyen aikaa voimassa olleen hallintolainkäyt-
	tölain korvaaminen uudella lailla viestisi periaatteellisesta uudistuksesta, 		mistä kuitenkaan ei ole kyse.

	Työryhmä on ottanut mietintönsä liitteeksi luonnoksen uuden lain sisäl-
	lysluetteloksi ja toiseksi liitteeksi luonnoksen ehdotukseksi voimassa
	olevan lain muuttamisesta. Näiden perusteella on melko ilmeistä, että 
	lopputuloksesta tulee selkeämpi ja johdonmukaisempi siten, että säädetään 		kokonaan uusi laki. Tämä luultavasti johtaisi siirtymävaiheessa suurem-		paan koulutustarpeeseen kuin vanhan täydentäminen, mutta tällä perusteel-		la ratkaisua ei voida tehdä. Eikä myöskään sillä perusteella, että julkisessa 		keskustelussa uuden lain säätämiseen liitettäisiin periaatteellisia  näkökoh-		tia, jotka eivät siihen kuulu. Valinta tulisi tehdä arvioimalla, mikä ratkaisu 		antaa parhaat eväät hahmottaa ja ymmärtää uudistuksen jälkeistä kokonai-		suutta ja sitä kautta yhdenmukaistaa ja helpottaa tulevaa lainsoveltamista. 		Kuten työryhmä toteaa, uuden lain säätäminen on perusteltua, jos uusia 		säännöksiä on paljon. Tässä vaiheessa näin näyttää olevan, joten uuden lain 	säätäminen tulisi asettaa selkeytensä perusteella ensisijaiseksi vaihtoehdok-		si.

	Enemmän periaatteellista merkitystä on lähinnä kysymyksellä viranomai-		sen asemasta prosessissa. Työryhmä ei ehdota siihen periaatteellista muu-		tosta eli siirtymistä kaksiasianosaissuhteeseen vaan ehdottaa ainoastaan, 		että viranomaisen valituspuhevaltaa koskevia säännöksiä täsmennetään. 		Perusteet valinnalle näyttävät olevan lähinnä yhteiskuntapoliittisia: erityi-		sesti sosiaaliviranomaisesta ei haluta tehdä leimallisesti yksityisen asian-		osaisen vastapuolta. Työryhmän käsityksen mukaan päätöksen tehneen 		viranomaisen asemaa prosessissa voidaan selkeyttää muuttamatta sitä asi-		anosaisasemaksi. Tällaisesta muotoilusta jää vaikutelma, että työryhmä 		olisi ehkä sittenkin pitänyt hyvänä oikeata kaksiasianosaissuhdetta, mutta ei 	ole tohtinut sellaista esittää. Yhtä kaikki työryhmän ehdotukset ovat omi-		aan selkeyttämään viranomaisen asemaa hallintolainkäyttöprosessissa ja 		ovat sellaisenaan kannatettavia. Erityistä tarvetta pidemmälle meneviin 		muutoksiin ei ole.

	Työryhmän ehdotukset, jotka liittyvät menettelyyn ja prosessinjohtoon 		kumpuavat suurelta osin arjen tarpeista. Niillä pyritään selventämään ja 
	täsmentämään nykyisiä säännöksiä ja ratkaisemaan eräitä käytännön
	kysymyksiä ja siten kaiken kaikkiaan sujuvoittamaan hallintolainkäyttöä. 		Ehdotuksille todistelusta, selvityksen rajoittamisesta, viranomaiselle
	asetettavasta uhkasakosta, tiedoksiannosta ja asioiden siirtämisestä 
	hallinto-oikeuksien välillä, on hyväksyttävät perusteet: täsmentävä ja 
	lisäsääntely on näissä kysymyksissä yleisesti ottaen paikallaan.

	Mietinnössä on melko laajasti käsitelty kysymystä suullista käsittelyä
	koskevien säännösten tarkistamisesta. Ehdotusten perustelu ei mietinnössä 		ole ristiriidaton, kun toisaalta todetaan, ettei nykyisten hallintolainkäyttö-		lain säännösten toimivuutta ole arvosteltu ja että ongelmat johtuvat eroista 		säännösten soveltamisessa eri hallinto-oikeuksissa. Voi kysyä eikö tämänta-		paisia eroja tulisi pyrkiä poistamaan ensi sijaisesti koulutuksellisin keinoin. 

	Kouvolan hallinto-oikeudessa suullinen käsittely on järjestetty lähes aina 		asiakkaan sitä pyytäessä. Työryhmä on ehdottanut hallintolainkäyttölain 		nykyisten 37 §:n ja 38 §:n säännösten yhdistämistä sekä säännösten sisäl-		lön täsmentämistä lisäämällä harkintaperusteisiin kysymyksen tosiasioiden 		luotettavasta selvittämisestä ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin 		periaatteen. Etukäteen ei kuitenkaan voida olla varmoja, johtaako yksityis-		kohtaisempi sääntely suullisten käsittelyjen määrän lisääntymiseen vai jopa 		pienenemiseen. Sinänsä harkinnan suuntaaminen mainittuihin seikkoihin 		on asianmukaista.

	Todistelua koskevien säännösten kirjoittaminen pääosin suoraan hallinto-		prosessia koskevaan lakiin on tärkeä  ja hyvin kannatettava uudistus. Työ-		ryhmä on myös ilahduttavasti jo tässä vaiheessa esittänyt luonnoksia 		uusiksi säännöksiksi. Erityisesti vaitiolovelvollisuuden vaikutusta todista-		jan kuulemiseen koskeva säännösehdotus on kuitenkin mielestämme vai-		keasti avautuva ja omiaan aiheuttamaan epäselvyyksiä soveltamisessa. 		Ehdotetussa muodossaan harkinnan keskiöön nousee kysymys oikeuden-		mukaisen oikeudenkäynnin toteutumisesta, minkä suhteen ei periaatteessa 		ole huomautettavaa. Säännösehdotus (2 mom) on kuitenkin rakennettu 		siten, että lainsoveltaja joutuu kohtalokkaalta tuntuvaan valintatilanteeseen 		yhteismitattomien erittäin tärkeän yleisen edun tai lapsen edun taikka 		muun erittäin tärkeän yksityisen edun ja oikeudenmukaisen oikeudenkäyn-		nin toteutumisen välillä. Säännöksen logiikka näyttää johtavan siihen, että 		viimeksi mainitusta pidetään lopulta ristiriitatilanteessa kiinni. Säännöksen 		rakennetta ja käytettävää terminologiaa harkittaneen vielä jatkovalmiste-
	lussa.

	Ehdotukset selvityksen  rajoittamisesta poikkeustapauksissa ja uhkasakon 		asettamisesta viranomaiselle ovat käytännön kokemusten valossa tarpeelli-		sia. Selvityksen rajoittamisen tulee kuitenkin hallintoprosessin perusluon-
	ne huomioon ottaen olla hyvin poikkeuksellista.

	Asiakirjojen lähettämistä ja tiedoksiantoa koskevat ehdotukset tähtäävät 		sujuvaan, kustannustehokkaaseen ja kaikille osapuolille mahdollisimman 		yksinkertaiseen menettelyyn, joten ne ovat hyvin tervetulleita. On kuiten-		kin varmistettava, että kaavaillut uudet menettelyt todella mahdollistavat 		päätösten ja asiakirjojen tiedoksisaannin siten, että valitusajat ja muut tär-		keät määräajat alkavat juosta. Tämä saattaa edellyttää vielä täsmentävää tai 		täydentävää sääntelyä.

	Työryhmä on myös käynyt keskustelua asioiden siirrosta hallinto-
	oikeudesta toiseen määrätyissä tilanteissa. Tällaisen vaihtoehdon avaami-		sella voitaisiin saavuttaa mietinnössä kuvattuja hyötyjä, mutta se voi tuoda 		mukanaan myös uusia ongelmia, kuten mietinnössä todetaan. Asiaa kannat-		taa edelleen selvittää ja ehkä yhtenä mahdollisuutena olisi antaa KHO:lle 		toimivalta siirtää määräedellytyksin juttuja hallinto-oikeudesta toiseen.

	Työryhmän ehdotus, jonka mukaan  nykyisin käräjäoikeuksille kuuluva
	toimivalta antaa turvaamismääräyksiä hallintoasioissa siirrettäisiin
	hallinto-oikeuksille, on oikeusjärjestyksen kokonaisuuden kannalta 
	johdonmukainen ja perusteltu. Soveltamiskynnys tulee kuitenkin säätää 
	sellaiseksi, ettei se johda aiheettomien hakemusten tulvaan hallinto-
	oikeuksissa. Nykyisinhän juuri se seikka, että turvaamistoimenpidettä on 		pyydettävä käräjäoikeudelta toimii eräänlaisena puskurina, mutta tämä
	asianlaita saattaa toisaalta johtaa myös oikeudenmenetyksiin.

	Hallintoriitasääntelyn käyttöalaa ei ole työryhmän mielestä syytä laajentaa, 		mutta säännösten selkeyttämistarvetta on. Eniten hallintoriitahakemuksia 		tehdään asiaryhmissä, joissa asian käsittelystä on säännöksiä erityislaeissa 		(lastensuojelukustannusten korvausriidat, toimeentulotuen takaisinperin-
	tä). Toisaalta eniten ongelmia esiintyy niissä sinänsä verrattain harvalukui-		sissa tilanteissa, joissa asian käsittelemistä hallintoriitana harkitaan hallin-		tolainkäyttölain 69 §:n yleisluontoisen säännöksen nojalla. Nämä tapaukset 		sijoittuvat monesti sellaiselle rajapinnalle, jossa ei ole selvää, kuuluuko asia 	ollenkaan hallintolainkäytössä ratkaistaviin, ja missä prosessilajissa asia 		tulisi ratkaista. Aina silloin tällöin samassa kirjelmässä esitetyistä toisiinsa 		liittyvistä vaatimuksista osa tutkitaan valituksena ja osa hallintoriitahake-		muksena. Myönteistä on, että työryhmä on ottanut täsmentävän sääntelyn 		tehtäväkseen. Jatkotyössä tulisi kyetä yksityiskohtaisemmin kuvaamaan 		tilanteet, joissa ratkaisua voidaan hakea hallintoriitahakemuksella samoin 		kuin hakemuksen tutkimisen edellytykset ja hyvä olisi jos myös hallinto-
	oikeuden päätöksen sisällölliset peruskategoriat määriteltäisiin.

	KOUVOLAN HALLINTO-OIKEUS

	Ylituomari Tuomas Lehtonen