Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto 

Lausuntopyyntönne 9.2.2011 / OM/12/41/2007 /OM004:00/2008

Kansaneläkelaitoksen  lausunto  prosessityöryhmän mietinnöstä ”Oikeudenkäynti hallintoasioissa” (oikeusministeriön työryhmämietintö 4/2011)

Prosessityöryhmä esittää hallintolainkäyttölain (HLL) korvaamista lailla oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Tavoitteena on muun muassa yhdenmukaistaa hallintotuomioistuinten menettelytapoja ja selkeyttää prosessia. Tavoitteet ovat Kelan näkökulmasta kannatettavia, koska sosiaaliturvan muutoksenhakuelimissä sovelletaan hallintolainkäyttölakia, lainmuutoksen toteuduttua  lakia oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja kaikki toimenpiteet asioiden käsittelyn sujuvuuden parantamiseksi ovat Kelan asiakkaiden näkökulmasta myönteisiä asioita.  

Hallintolainkäytössä on lähtökohtana kaksiasteinen muutoksenhakujärjestelmä ja tähän perustuen työryhmä on esittänyt muutoksenhaun ohjaamista muun muassa ministeriöiden hallintopäätöksistä yleisesti hallinto-oikeuteen.

Kelan etuuspäätösten muutoksenhausta säädetään etuuskohtaisesti ao. etuuslaeissa. Esimerkiksi opintotukilain (65/1994) sekä lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen opiskelijoiden koulumatkatuesta annetun lain (48/1997) mukaisiin etuuspäätöksiin haetaan muutosta valittamalla opintotuen muutoksenhakulautakuntaan, jonka päätökseen puolestaan voi hakea muutosta valittamalla vakuutusoikeuteen. 

Kelan hallintopäätöksestä säädetään Kansaneläkelaitoksesta annetun lain  (731/2001) 24 §:ssä seuraavasti.  Kansaneläkelaitoksen päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, jollei muutoksenhausta muualla toisin säädetä.

Opintotukilain nojalla annetaan etuuspäätösten lisäksi myös hallintopäätöksiä. Opintotukilain 49 §:n mukaan Kansaneläkelaitos huolehtii korkeakouluopiskelijoiden ruokailun tukemiseen tarkoitetun ateriatuen myöntämisestä opiskelijaravintoloiden pitäjille valtion talousarvioon varatun määrärahan rajoissa. Opintotukiasetuksen (260/1994) 2 §:n 3 momentin mukaan Kansaneläkelaitos voi oppilaitoksen hakemuksesta rinnastaa oppilaitoksen julkisen valvonnan alaiseen oppilaitokseen, jos oppilaitoksen antama koulutus tasoltaan vastaa julkisten oppilaitosten antamaa koulutusta. Näistä niin kutsutuista ateriatukipäätöksistä ja yksityisten oppilaitosten rinnastamispäätöksistä valitetaan Kansaneläkelaitoksesta annetun lain (731/2001) 24 §:n mukaisesti korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Ateriatukipäätösten muutoksenhakuun liittyy ensi vaiheena myös valtionavustuslain (688/2001) 34 §:n mukainen oikaisuvaatimusmenettely.

Työpaikkakassojen hallintokulukorvauspäätöksistä valitetaan sairausvakuutuslain (SVL) 16 luvun 6 §:n mukaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. 

Muutoksenhaku Kelan tekemistä hallintopäätöksistä kuten esimerkiksi ateriatukipäätöksistä ja oppilaitosten rinnastamispäätöksistä sekä työpaikkakassojen hallintokulukorvauksista annetuista päätöksistä tulisi ehdotetun lain linjausten mukaisesti muuttaa tehtäväksi hallinto-oikeuteen korkeimman hallinto-oikeuden asemesta. Kyseisiin hallintopäätöksiin haetaan muutosta kuitenkin varsin harvoin, joten jatkovalmistelussa on tarpeellista selvittää, voitaisiinko kyseisiä päätöksiä koskevat valitukset keskittää esimerkiksi Helsingin hallinto-oikeuteen asiantuntemuksen varmistamiseksi. Muutoksenhakutien muuttaminen edellyttää SVL 16 luvun 6 §:n ja Kansaneläkelaitoksesta annetun lain 24 §:n muuttamista. 

Kuten nykyinen hallintolainkäyttölaki myös uusi  laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa on yleislaki. Silloin kun useasta muutosehdotuksen kohteena olevasta seikasta säädetään erityissäännöksin etuuslainsäädännössä, ehdotukset eivät sellaisenaan aiheuta muutosta erityislainsäädännössä säädettyyn.  

Etuuslainsäädännössä on edellä mainitun lisäksi muitakin viittaussäännöksiä hallintolainkäyttölakiin kuten
•	työttömyysturvalaissa (TTL) viitataan hallintolainkäyttölakiin. TTL 12 a luvun 5 §:ssä on yleinen viittaus HLL:iin ja viittaus HLL 38 §:ään (työttömyysturva-asioiden muutoksenhalulautakuntaa koskevaa sääntelyä).
•	SVL:n  6 luvun 25 §:n 3 momentissa viitataan hallintolainkäyttölain 11 lukuun ja SVL 6 luvun 26 §:ssä viitataan yleisesti HLL:iin (lääkekorvausasioita koskevaa sääntelyä).
•	opintotukilain 32 §:ssä viitataan hallintolainkäyttölain säännöksiin (opintotuen muutoksenhakulautakuntaa koskevaa sääntelyä). 
•	laki sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevan Euroopan unionin lainsäädännön soveltamisesta 14 § (viittaus HLL:n mukaiseen muutoksenhakuun). 
•	Usean etuuslain, muun muassa kansaneläkelain, eläkkeensaajien asumistuesta annetun lain ja vammaisetuuslain muutoksenhakusäännöksessä todetaan. Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vakuutusoikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Ehdotuksen laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioista 125 §:n mukaan muussa laissa tai asetuksessa oleva viittaus hallintolainkäyttölakiin tarkoittaa uuden lain voimaantulon jälkeen viittausta uuteen lakiin. Jos viittauksen sisältö säilyy etuusnäkökulmasta ennallaan, säännösmuutokseen ei ole välitöntä tarvetta. 

Oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja suullista käsittelyä koskeva sääntely koskisi myös etuusasioiden käsittelyä sosiaaliturvan muutoksenhakuelimissä. 

ICT-teknologian tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntäminen oikeudenkäynnissä hallintoasioissa on hyvä suuntaus uudistettaessa lainsäädäntöä. Hyvä esimerkki tästä on ehdotetun uuden lain 75 §, kuuleminen tietoverkon välityksellä. Videoneuvotteluyhteyden ja tietoverkon käyttäminen kuulemisessa on yleisesti käytössä olevan ja vakiintuneen teknologian normaali menettely,  jossa niin asiakkaan kuin viranomaisenkin etu ja kustannusten säästöt ovat ilmeiset. 

Sähköinen tiedoksianto on askel kohti tietoyhteiskunnan perustavoitteita tavoiteltaessa kansalaisen ja viranomaisen sekä viranomaisten välistä mutkatonta yhteydenpitoa (ehdotetun lain 80 §). Suostumuksen vaatiminen ennen sähköisen tiedonannon käyttämistä on ymmärrettävä, mutta se tulisi toteuttaa mahdollisimman vaivattomasti asiakkaalle, jotta toimintamalli olisi hänen kannaltaan houkutteleva. Tulisi myös pohtia, voitaisiinko sähköisen suostumuksen toteuttamisessa sallia se, että sähköisen asiointitilin ohessa voitaisiin hyödyntää muukin vahva sähköinen tunnistaminen tai allekirjoitus. 

Työryhmän ehdotus, jonka mukaan viranomaisella olisi valitusoikeus hallintotuomioistuimen päätöksestä, on kannatettava ja antaa tukea Kelan valitusoikeuden käyttämiselle muutoksenhakulautakunnan päätöksestä silloin, kun kyse on soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden turvaamisesta. Kelan tekemää valitusta ei jatkovalitusvaiheessa kuitenkaan osoitettaisi korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaan sosiaaliturvan muutoksenhaussa ylimpänä asteena olevalle vakuutusoikeudelle. Asiaa selkeyttäisi, jos tästä säädettäisiin erityissäännöksin sosiaaliturvan muutoksenhakua koskevassa sääntelyssä. 

Suullisen käsittelyn järjestämisvelvollisuutta sekä sen kulkua ohjaavat säännökset ehdotetaan otettavaksi uuteen lakiin. Uudistus on oikeansuuntainen, koska selkeä sääntely saattaa vähentää aiheettomia suullisen käsittelyn pyyntöjä. Kelan etuusasioita käsittelevissä sosiaaliturvan muutoksenhakuelimissä suullisia käsittelyjä on järjestetty harvoin.  Ehdotetuilla täsmennyksillä on tuskin vaikutusta suullisten käsittelyjen vaatimusten määrään. 

Selvityksen vastaanottamisen rajoittamisesta ja asiakirjojen lähettämisestä säädetään etuuksia koskevassa lainsäädännössä. Hallintopäätösten, mukaan lukien myös etuuspäätösten, valitusosoitukset on tarkistettava, kun terminologia muuttuu. Esimerkiksi valitusosoituksesta tulee ”valitusohje”. 

Oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta koskevaa säännöstä ehdotetaan täsmennettäväksi käytännön yhtenäistämiseksi. Tämä saattaa merkitä jossain määrin viranomaisen korvausvelvollisuuden laajentumista. Oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuuden sääntely uudessa laissa aikaisempaa selkeämmin on kuitenkin myös asiakasnäkökulma huomioon ottaen kannatettavaa. 

Juhani Rantamäki			Reijo Hyvönen 	
Osastopäällikkö			Johtava lakimies