Näkökohtia Passiivisuustyöryhmän mietinnöstä ”Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästyessä”, OM:n työryhmämietintö 2008:5

1. Lähtökohtia

Kysymys hallintoviranomaisen passiivisuudesta ja ratkaisun viivästymisestä ei Suomen oikeusjärjestyksessä ole saanut osakseen erityissääntelyä, vaan ylimpien lainvalvojien suorittama valvonta siihen liittyvine kantelumahdollisuuksineen, hallinnollinen valvonta, hallintokantelutie sekä rikosoikeudellinen ja vahingonkorvausoikeudellinen vastuu on toistaiseksi katsottu riittäviksi oikeussuojan takeiksi. 

Erityistä sääntelyä ja siihen liittyviä vaihtoehtoja on kyllä harkittu hallinnon oikeussuojajärjestelmän kehittämisen eri vaiheissa. Lainvalmistelukunnan vuonna 1936 laatima ehdotus laiksi valitusoikeudesta hallintoviranomaisen viivyttäessä asian ratkaisua ei perustunut riittäviin selvityksiin uudistuksen vaikutuksista ja toteuttamismahdollisuuksista, eikä sitä sittemmin ole toteutettu. Asiaa harkittaessa on kiinnitetty huomiota myös niihin käytännön vaikeuksiin, että päätöksentekijän käytettävissä oleva harkintavalta on erilainen ja että aikarajojen asettaminen päätöksenteolle on riippuvainen myös toimintaedellytysten turvaamisesta.

Työryhmän nyt tekemässä ehdotuksessa keskeisiä elementtejä ovat hallintoviranomaisen velvollisuus käsittelyaika-arvion antamiseen, kohtuullisen käsittelyajan asettaminen asiaryhmittäin, kiirehtimisvaatimus hallintoviranomaiselle sekä viivästysvalitus hallintotuomioistuimelle. Viivytyksettömyyden arviointiperusteet lueteltaisiin hallintolaissa.

Hallintotuomioistuimelle tehtävän viivästysvalituksen omaksuminen olisi periaatteelliselta kannalta ongelmallinen siksi, että sillä helposti siirrettäisiin tuomioistuimelle hallinnolle luontaisesti kuuluvia tehtäviä. Siten ehdotusta harkittaessa on kiinnitettävä huomiota paitsi käytännön vaikeuksiin myös periaatteellisiin, hallinnon ja hallintolainkäytön erilaisiin tehtäviin. Siten ehdotetut muutokset hallintolakiin ovat hallintolainkäyttölakiin ehdotettuja muutoksia ongelmattomammin toteutettavissa.

Lainkäytön osalta ehdotukset kuitenkin merkitsisivät, että tuomioistuinten resursseja olisi kohdennettava varsinaisten lainkäyttöasioiden ratkaisemisen sijasta muualle tavalla, joka hallinto- ja hallintolainkäyttöasioiden koko elinkaarta ajatellen tuskin olisi omiaan edistämään asioiden tehokasta käsittelyä ja joka siten joka tapauksessa aiheuttaisi ainakin jonkintasoisia resurssiongelmia. 

Hallintoviranomaisessa käsiteltäville asioille asiaryhmittäin asetettavaan kohtuulliseen käsittelyaikaankin liittyy hallintolainkäyttöön heijastuvia ongelmia, jos hallintoviranomainen – esimerkiksi suoritteiden mittaamiseen liittyvistä syistä – pyrkii noudattamaan mainittuja käsittelyaikoja liian kaavamaisesti, hallintoasian yksilöllisistä piirteistä riippumatta. Näin voi olla esimerkiksi silloin, kun hallintoasiassa on vielä tarpeen hankkia lisäselvitystä tai kuulla vielä asianosaisen vastapuolta, eikä asia ajan kulumisesta huolimatta ole tullut ratkaisukypsäksi. Joissakin asiaryhmissä asianmukainen käsittelyaika voi perustellusti vaihdella merkittävästi. Selvitysten tai kuulemisten puutteellisuus jo yksinään voisi johtaa varsinaiseen valitukseen hallintotuomioistuimelle, joka taas usein joutuisi palauttamaan asian hallintoviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Tällaisessa tapauksessa uusi järjestelmä johtaisi kielteisiin kokonaisvaikutuksiin.

Ennen lainsäädännön perusratkaisuja olisi vielä tarkemmin syytä selvittää käytännössä tapahtuneisiin viivästyksiin johtaneita syitä. Siltä osin kuin syynä on hallintoviranomaisen resurssien puutteellisuus tai niiden epäonnistunut kohdentaminen, ei käsittelyä asiallisesti nopeuttava ratkaisu ole löydettävissä työryhmän tarkastelemien oikeudellis-hallinnollisten sääntelyvaihtoehtojen joukosta. 

Olisi myös paikallaan vielä tarkemmin selvittää, mikä merkitys ehdotettuja säännöksiä sovellettaessa olisi nykyisillä erityissäännöksillä määrätynlaisten asioiden käsittelemisestä kiireellisinä. 

2. Näkökohtia säännösehdotuksista

Kun lainsäädäntötoimia on syytä vielä perusteellisesti harkita, ei tässä yhteydessä ole aihetta ottaa kattavasti kantaa ehdotetun sääntelyn yksityiskohtiin.

On mahdollista, että viivästysvalitus loisi kansalaisten keskuudessa vääriä odotuksia, kun esimerkiksi hallintoasian välitön ratkaiseminen sen perusteella suoraan hallintotuomioistuimessa lopulta voisi tulla kysymykseen vain äärimmäisissä poikkeustilanteissa. Olisi myös vielä syytä perusteellisesti tarkastella vaaraa, joka liittyy mahdollisuuteen käyttää viivästysvalitusta epäasiallisena keinona vaikuttaa itse pääasiaan. Näin on varsinkin silloin, kun hallintoasiassa on useita yksityisiä osapuolia vastakkaisine etuineen. Viivästyksen arviointiperusteet luettelevaan hallintolain 23 b §:ään sisältyisi kyllä asian erityinen merkitys asianosaiselle (4 kohta). Kun kysymys saattaa asiaryhmästä riippuen olla myös asian merkityksestä jollekin toiselle asianosaiselle kuin viivytysperusteisen vaatimuksen esittäjälle, jää tulkinnanvaraiseksi, keitä kaikkia kriteeri koskee, etenkin kuin välittömästi edellisessä 3 kohdassa asianosainen näyttäisi viittaavaan juuri vaatimuksen esittäjään.

Hallintolainkäyttölain 73 e §:ssä säädettäisiin valitusviranomaisen toimenpiteistä hallintoasian käsittelyn aiheettomasti viivästyttyä. Viranomaiselle voitaisiin ensinnäkin asettaa määräaika, jonka kuluessa asia on ratkaistava, ja määräajan noudattamisen tehosteeksi viranomaiselle voitaisiin asettaa uhkasakko. Lisäksi valitusviranomainen voisi ottaa hallintoasian suoraan käsiteltäväkseen. Pykälän 3 momentin mukaan valitusviranomaisen olisi toimenpidettä harkitessaan otettava huomioon asian laatu, viivästyksen kesto ja asianosaisen oikeusturva. Ratkaistavakseen valitusviranomainen voisi ottaa asian vain, jos asianosaisen oikeusturva sitä erityisestä vaatii tai jos asia havaitaan selväksi.

Hallintoviranomaisen toimivaltaan kuuluvan hallintopäätöksen tekeminen tuomioistuimessa on edellä jo mainitun, hallinnon ja hallintolainkäytön valtiosääntöisen toimivaltajärjestelmän perusteiden kannalta poikkeuksellista. Lakiehdotuksen perusteluissa esitetään eräitä esimerkkejä, jotka osaltaan korostavat tilanteen poikkeusluonnetta. Nämä seikat tai esimerkiksi hallintoviranomaiselle kuuluvan harkintavallan laajuus eivät kuitenkaan ole kaikilta osin heijastuneet lakitekstiin. Asian ”selvyys” riittäisi ratkaistavaksi ottamisen perusteeksi yksinäänkin, ilman oikeusturvaan liittyvää erityistä syytä. 

Ratkaistavaksi ottamisesta päätettäisiin (kiireellisesti, ehdotetun hallintolainkäyttölain 73 d §:n 1 momentti) hallinto-oikeudessa yhden jäsenen kokoonpanossa, minkä jälkeen asia siirtyisi hallintolainkäyttölain 73 e §:n 4 momentin mukaan käsiteltäväksi hallintoriitana (tai oikaisuvaatimustilanteessa valituksena). Tässä on mitä ilmeisimmin pyritty sovittamaan yhteen toisaalta käsittelyn summaarisuus ja kiireellisyys ja toisaalta kriteerien (samanaikaisesti sekä hallintolain 23 b § että hallintolainkäyttölain 73 e §:n 3 momentti) harkinnanvaraisuus, mutta lopputulos on helposti ongelmallinen ja jännitteinen. Hallinto-oikeuden yhden jäsenen tekemä päätös, jolla hallintoasia on otettu ratkaistavaksi, olisi kyllä voitava peruuttaa ratkaisuasiassa toimivaltaisessa laajemmassa kokoonpanossa, jos osoittautuu, ettei hallintoasia lopulta olekaan hallinto-oikeudessa ratkaistavissa. Sinänsä on selvää, että ratkaistavaksi ottamista koskevaan lainkäyttöelimen päätökseen olisi tarpeen liittää valituskielto (ehdotettu hallintolainkäyttölain 73 h §), ainakin hylkäystapauksissa.

Ehdotuksesta tai sen perusteluista ei myöskään ilmene, että asiassa sovellettava lainsäädäntö saattaa asettaa hallintomenettelylle ja päätöksenteolle nimenomaisia erityisvaatimuksia esimerkiksi muiden asianosaisten tai yleisön kuulemisen, kuuluttamisen, viranomaislausuntojen, selvitysvelvollisuuden ja julkisuuden osalta. Näihin liittyvät toimet eivät yleensä edes sovellu tuomioistuimen ensi asteena suoritettaviksi. Tällaisissa tilanteissa mahdollisuus välittömään ratkaisemiseen valitusviranomaisessa tuskin voisikaan tulla kysymykseen.

Hallintolain 23 a §:n määritelmä (”asianosaisen oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevat asiat, jotka viranomainen ratkaisee asianosaisen vireillepanon perusteella”) toimisi osaltaan myös ehdotetun viivästysvalituksen käyttöalaa rajaavana säännöksenä. Sama koskee ehdotettua hallintolain 23 d §:ää, jonka mukaan kiirehtimisvaatimuksen voi esittää vain hallintoasian vireillepanija, koska viivästysvalituksen taas voisi hallintolainkäyttölain 73 a §:n nojalla tehdä vain se, joka on tehnyt kiirehtimisvaatimuksen. Silti viivästysvalituksenkin lähtökohtainen käyttöala olisi asiaryhmiä ajatellen erittäin laaja ja epäyhtenäinen, esimerkiksi viranomaisen harkintavallan, hallintoasian asianosaisrakenteen, asianosaisten lukumäärän sekä keskinäisten etuvastakohtaisuuksien suhteen. Mukana näyttäisivät olevan jopa sellaiset hallintopakkoasiat, joiden vireillepanoon (toisella) yksityisellä (toista vastaan) on useiden lakien nojalla oikeus, ja myös esimerkiksi pakkolunastusasiat.

Ehdotetun hallintolainkäyttölain 73 d §:n 2 momentin mukaan viivästysvalitus voitaisiin käsitellä hallintoasian muita asianosaisia kuulematta, jollei muiden asianosaisten kuulemiseen ole asian laatu huomioon ottaen erityisiä syitä. Näin saattaa perustellusti ollakin, jos viivästysvalitus hylätään. Sen sijaan viivästysvalituksen hyväksyminen yhden osapuolen esittämän selvityksen varassa voi olla ongelmallista esimerkiksi silloin, kun kysymys on taloudellisesti merkittävän hankkeen toteuttamiseen liittyvistä ratkaisuista, joihin viivästysvalitukset todennäköisesti tulisivat osaltaan kohdistumaan.

Ehdotetun hallintolainkäyttölain 73 e §:n perusteluissa mainitaan haetun etuuden saaminen sellaisena tilanteena, jossa viivästysvalituksena vireille tulleen asian välitön ratkaiseminen voisi asian selvyyden perusteella tulla kysymykseen. Tämä saattaisikin olla perusteltua esimerkiksi joissakin sosiaalietuuksia koskevissa tilanteissa. Perusteluissa sama mahdollisuus kuitenkin on yleistetty kaikkiin sellaisiin asiaryhmiin, joissa lainkäyttöelin kumotessaan säännönmukaisesta valituksesta hallintoviranomaisen päätöksen voi harkita sisällöllisen päätöksen tekemistä asiassa sen sijaan, että palauttaisi sen hallintoviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Mainittu rinnastus samaistaa perusteettomasti toisaalta yhden asianosaisen sosiaalietuusasiat ja toisaalta erilaiset esimerkiksi rakentamis-, ympäristö-, vesilainsäädännön nojalla ratkaistavat lupa-asiat. Esimerkiksi lupamääräyksiä muutetaan säännönmukaisesta valituksesta usein suoraan hallintotuomioistuimessa. Silti viimeksi mainituissa asioissa on käytännössä jo asianosaisten etuvastakohtaisuuksienkin vuoksi yleensä vaikea ajatella hallintopäätöskokonaisuuden ratkaistavaksi ottamista viivästysvalituksen perusteella. Samaan suuntaan johtavat hallintomenettelyä näissä asioissa sääntelevät lukuisat erityissäännökset.

Kokonaan poissa laskuista on, että viimeksi mainitunlaiset viivästysvalituksesta ratkaistavaksi otetut asiat käsiteltäisiin hallinto-oikeudessa ja muussa valitusviranomaisessa ehdotetun 73 e §:n 4 momentin edellyttämällä tavalla hallintoriita-asioina. Hallintoriita-asiat ovat rakenteeltaan kahdenvälisiä, mutta mainitunlaiset asiat eivät sitä ole. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti tuskin tällöin toteutuisi.

Jos valitusviranomainen ratkaisee viivästysvalituksen johdosta hallintoasian ensi asteena, olisi tähänkin ratkaisuun muun sääntelyn puuttuessa nähtävästi sovellettava asianomaiseen lainsäädäntöön ehkä perustuvia muutoksenhakurajoituksia. Valituskieltotilanteissa muutoksenhakumahdollisuus jäisi kokonaan puuttumaan, ja valituslupatilanteetkin olisivat hyvin ongelmallisia. Tämä tuskin täyttäisi Suomen perustuslain 21 §:ssä asetettuja vaatimuksia muutoksenhakumahdollisuuden osalta. Tämäkin asetelma edellyttää vielä lisäselvityksiä.