EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIES

9.2.2010										Dnro 4746/5/09

Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 8.12.2009 (OM 7/41/2008; OM022:00/2008)

LÄHETE		Lähetän ohessa oikeusministeriölle lausuntopyynnössänne pyydetyn lausuntoni. Lausunto on aikaisemmin toimitettu oikeusministeriölle sähköpostitse kirjeessänne pyydetyn mukaisesti.

Oikeusasiamies			Petri Jääskeläinen

Oikeusasiamiehensihteeri		Pasi Pölönen

EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIES

9.2.2010										Dnro 4746/5/09

Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 8.12.2009 (OM 7/41/2008; OM022:00/2008)

LAUSUNTO		Oikeusministeriö on viitekohdassa mainitussa kirjeessään pyytänyt eduskunnan oikeusasiamieheltä lausuntoa oikeudenkäyntiavustajatyöryhmän mietinnöstä ”Oikeudenkäyntiavustajien kelpoisuuden valvonta” (OMTRM 2009:17).

Lausuntonani esitän kohteliaimmin seuraavan.

1 
Yleisiä huomioita

Pidän tavoitetta nykyistä useampien oikeudenkäyntiavustajien saattamisesta ammattieettisten velvollisuuksien ja valvonnan piiriin sekä tuomioistuinten suorittaman valvonnan tehostamisesta kannatettavana. Työryhmämietintö on mielestäni hyvin kirjoitettu ja perusteltu. 

Pidän ehdotuksia tärkeinä yleisemminkin lakimiesprofession aseman ja kehittymisen kannalta. Mietinnön sivulla 61 tuodaan tähän liittyen esiin se, että Suomesta puuttuu käsitteellinen vastine esimerkiksi englanninkielisille termeille ”lawyer” tai ”legal profession”. Asiantila näyttäytyy jossain määrin ongelmallisena myös esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen sääntöjen 36.4(a) kohdassa, jossa valittajan avustajan on lähtökohtaisesti edellytetty olevan”… an advocate authorised to practise in any of the Contracting Parties and resident in the territory of one of them…”. Ehdotetut muutokset ilmeisesti siten toisivat tiukennuksia edustuskompetenssiin myös ihmisoikeustuomioistuimessa.

Mietintö on seikkaperäinen ja laaja ehdotuksen perus- ja ihmisoikeusvaikutustensa osalta (jaksot 2.2 ja 4). Minulla ei ole huomauttamista mietinnössä näiltä osin suoritetuista Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkinnoista, jotka eivät omankaan näkemykseni mukaan muodostu esteeksi nyt ehdotetuille ammattitoiminnan sääntelyn tiukennuksille. Käsittelen jäljempänä erikseen ehdotusten suhdetta perustuslain 124 §:ssä säädettyyn niin sanotun virkamieshallintoperiaatteeseen. 

Olen 14.9.2009 antamassani ratkaisussa (dnro 1317/4/09) todennut, että Suomen Asianajajaliiton valvontalautakunta kuuluu oikeusasiamiehen toimivaltaan. Nyt valvontalautakuntaan ehdotetut muutokset eivät nähdäkseni johtaisi toisenlaisiin johtopäätöksiin oikeusasiamiehen valvontavallan kannalta.

2 
Yksityiskohtaisia huomioita

Ehdotettu sääntely perustuu painaville yleisille intresseille eli oikeusturvan toteutumisen ja oikeuslaitoksen toimivuuden takaamiselle. Kuitenkin ehdotus poistaa pääosin lähiomaisen oikeus toimia oikeudenkäyntiavustajana ja -asiamiehenä näyttäytyy tässä suhteessa hieman eri valossa. Ehdotus myös merkitsisi muihin pohjoismaihin verrattuna pidemmälle menevää rajoitusta (tältä osin s. 77 kansainvälisestä vertailusta mainittu ei osu aivan kohdalleen). Niissä tilanteissa, joissa lähiomaista avustaa yksittäisessä asiassa henkilön lakimieskoulutuksen saanut sukulainen, en näe ehdotetulle muutokselle samanlaista asiallista tarvetta oikeusturvan näkökohdista kuin tilanteissa, joissa kyse on oikeudenkäyntiavustajatoimeksiantoja ammatikseen hoitavasta henkilöstä.

Luvan saaneen oikeudenkäyntiavustajan luvan peruuttamista oikeudenkäyntiavustajalautakunnassa koskevana menettelyllisenä kysymyksenä (s. 90) ei mielestäni käy aivan selvästi ilmi sitä, sovellettaisiinko oikeudenkäyntiavustajalautakunnan mahdollisesti järjestämässä suullisessa kuulemisessa hallintolain vai hallintolainkäyttölain menettelyä (oletan, että tältäkin osin tarkoitus on ollut soveltaa hallintolakia).

Valvontalautakunnan juttukohtaiseen kokoonpanoon liittyy kysymys siitä, voisivatko molemmat luvan saaneet oikeudenkäyntiavustajat (uudet jäsenet) toimia samassa jaostossa. 

Työryhmä on ilmoittanut tarkoituksena olevan, että luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista annetun lain 13 §:n nojalla annettaisiin valtioneuvoston asetus, jolla virallisille syyttäjille säädettäisiin velvollisuus ilmoittaa oikeudenkäyntiavustajalautakunnalle, jos luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja tuomitaan tietynlaisesta rikoksesta rangaistukseen (s. 112). Mietintöön ei sisälly viitattua asetusehdotusta, enkä siksi voi ottaa siihen yksityiskohtaisesti kantaa. Yleisellä tasolla näen tarkoitetunkaltaisen syyttäjien kytkemisen luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien kelpoisuuden valvontajärjestelmään perusteltuna. 

On kuitenkin epäselvää, kytkeytyisikö tällainen ilmoitusvelvollisuus vain lainvoiman saaneisiin tuomioihin rikosasioissa vai jo aikaisempaan vaiheeseen, ja pitäisikö valvontajärjestelmän mahdollistaa virantoimituksesta pidättämisen tyyppiset toimenpiteet. Ilmoitusvelvollisuuden tulisi mielestäni koskea vastaavalla tavalla myös asianajajien tekemiä rikoksia. 

3 
Vaikutukset hallintolainkäyttölakiin

Työryhmän toimeksiannosta on rajattu pois hallintolainkäyttölain järjestyksessä käsiteltävät asiat lasten huostaanottoasioita lukuun ottamatta. Pidän tärkeänä, että myös viimeksi mainitussa asiaryhmässä siirrytään ehdotetunlaiseen luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien järjestelmään. Sinänsä monessa muussakin hallintolainkäytön asiaryhmässä, esimerkiksi ulkomaalaisasioissa, olisi näkemykseni mukaan tarvetta vastaavalle asiamiehen kelpoisuusehtojen ja valvonnan tiukennukselle.

Vankeuslaissa, tutkintavankeuslaissa ja poliisin säilyttämien henkilöiden kohtelusta annetussa laissa (niin sanotussa putkalaissa) ja mainittuihin lakeihin liittyvissä asetuksissa (jatkossa: vankeuslainsäädännössä) olevat säännökset vapautensa menettäneen kirjeenvaihdon tarkastuksissa ovat osoittautuneet ongelmallisiksi. Olen esittänyt näissä suhteissa oikeusministeriölle ja sisäasiainministeriölle lainsäädännön kehittämistä. Näissä turvallisuus- ja valvontaintressejä korostavissa toimintaympäristöissä on ongelmallista, että suojatun (privilegioidun) viestinnän alaa ei pystytä kaikin osin täsmällisesti määrittämään. Vankeuslainsäädäntö ja hallintolainkäyttöä koskeva lainsäädäntö eivät mielestäni ”pelaa yhteen” puhutussa suhteessa. Asialla on yhtymäkohta hallintolainkäytön oikeudenkäyntiavustajalle asetettuihin kelpoisuusehtoihin. 

Työryhmän ehdottama luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja olisi sinänsä osaltaan omiaan helpottamaan vankeuslainsäädännön kirjeenvaihdon tarkastamista koskevan sääntelyn soveltamista. Näin on erityisesti, jos luvan saaneista oikeudenkäyntiavustajista pidettäisiin ajantasaista tietokantaa, tai jos tämä tieto olisi muuten vankiloissa käytettävissä. Tässä esille ottamaani ongelmaan nyt ehdotettu sääntely ei kuitenkaan toisi parannusta.

Hallintolainkäyttöasioissa pidetään periaatteena, että asiat on voitava hoitaa ilman lakimiesapua (ks. OMTRM 2009:19 s. 95, 112 ja 123), ja hallintolainkäyttölain 20 § mukaan myös maallikot voivat toimia oikeudenkäyntiavustajana ja -asiamiehenä muun muassa hallinto-oikeuksissa. Vankeuslain 12 luvun 4 §:n, tutkintavankeuslain 8 luvun 4 §:n ja poliisin säilyttämien henkilöiden kohtelusta annetun lain 6 luvun 4 §:n mukainen asiamieskirjeenvaihdon suoja on sitä vastoin rajoitettu asianajajiin ja OK 15 luvun 2 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin oikeudenkäyntiasiamiehiin ja avustajiin eli asianajajiin, OTK-tutkinnon suorittaneisiin sekä ”EU-kelpoisiin” avustajiin (ks. vankeuslain osalta HE 263/2004 vp s. 177). 

Lainsäädäntö kokonaisuutena tarkastellen ei turvaa kattavasti oikeutta luottamukselliseen kirjeenvaihtoon hallintolainkäyttöasioissa avustavan oikeudenkäyntiasiamiehen tai -avustajan kanssa. Minulla ei ole tietoa siitä, missä määrin esimerkiksi tutkintavangit ja vangit ovat tietoisia siitä, että heidän kirjeenvaihtonsa hallintolainkäyttöasioissa käyttämiensä avustajien kanssa ei ole kaikin osin suojattu valvonnalta ja tarkastuksilta.

Perustuslain 10 ja 21 §:n sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 8 artikloiden valossa on nähdäkseni selvää, että myös hallintolainkäyttöasioissa on oltava turvattu oikeus luottamukselliseen viestintään avustajan kanssa. Sikäli kuin hallintolainkäyttöasian asianosainen käyttää avustajanaan esimerkiksi asianajajaa, mainittu oikeus onkin turvattu. Kuitenkin muissa tilanteissa hallintolainkäyttölainsäädännön ja kirjeenvaihdon tarkastamista koskevan lainsäädännön yhteisvaikutuksesta voi aiheutua vaikeita, jopa ratkaisemattomia, ristiriitoja ja jopa perus- ja ihmisoikeusloukkauksia. Kun kansallinen lainsäädäntö turvaa oikeuden käyttää hallintolainkäyttöasioissa maallikkoavustajaa, voitaneen tämän oikeuden katsoa tulevan myös ihmisoikeussopimuksen 6 ja 8 artikloiden suojan piiriin. En pidä poissuljettuna sitä, että Suomen lainsäädäntö voi osoittautua ihmisoikeussopimuksen vastaiseksi. 

Mielestäni lainsäädännön jatkovalmistelussa tulisi kiinnittää huomiota siihen, miten oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin voidaan edellä puhutuissa suhteissa turvata myös hallintolainkäyttöprosessissa. Tämän tavoitteen saavuttaminen tulisi ilmeisesti edellyttämään erillissääntelyä ottaen huomioon sen, että hallintolainkäyttölain peruslinjausta avustajan käytöstä ja avustajan kelpoisuusehdoista ei voitane edellyttää muokattavaksi yksinomaan sen vankeuslainsäädännön aiheuttamien haasteiden johdosta. 

4 
Avustajapakko ylimääräiseen muutoksenhakuun

Työryhmä on esittänyt avustajapakkoon siirtymistä ylimääräisessä muutoksenhaussa korkeimmassa oikeudessa. Ehdotusta on perusteltu erityisesti sillä, että korkeimman oikeuden voimavaroja katsotaan nykyään kuluvan tarpeettomasti sellaisiin ylimääräistä muutoksenhakua koskeviin asioihin, joilla ei ole menestymisen mahdollisuutta. 

Tältä osin totean, että ylimääräisessä muutoksenhaussa myös hallintolainkäytössä on arvioitu olevan vastaavia epäkohtia (OMTRM 2009:19). Hallintolainkäytön puolelle on kuitenkin pohdittu erilaista keinoa eli toistuvien ylimääräisten muutoksenhakemusten kieltämistä. Pidän korkeimpaan oikeuteen nyt ehdotettua menettelyä parempana. Lainsäädännön yhdenmukaisuuden kannalta olisi hyvä, että menettelyjä ylimmissä oikeusasteissa ylimääräisessä muutoksenhaussa ei perusteetta säädetä toisistaan poikkeavaksi. 

5 
Säätämisjärjestyksestä

Työryhmä on perustellusti pohtinut kysymystä siitä, muodostaako perustuslain 124 §:n säännös esteen Suomen Asianajajaliiton ehdotetuille tehtäville oikeudenkäyntiasiamiesten luvanvaraisuuden toteuttamisessa. Kyse on siitä, voidaanko valvontalautakunnan valvontavallan laajentumista koskemaan luvan saaneita oikeudenkäyntiavustajia pitää järjestelynä, joka asiallisessa suhteessa merkitsisi perustuslain 124 §:ssä tarkoitetun merkittävän julkisen vallan käyttämistä. Mietinnön sivulla 57 esille nostettujen esimerkkien valossa (siviilipalveluslakia koskevaan esitykseen HE 140/2007 liittyvän perustuslakivaliokunnan lausunnon tulisi olla PeVL 52/2006 sijasta PeVL 18/2007) ei ole mielestäni selvää, miten kysymykseen on vastattava. Siviilipalveluslain mukaisten kurinpitorangaistusten katsottiin siis tarkoittavan merkittävän julkisen vallan käyttöä (kurinpitorangaistuksia palvelusrikkomukseen syyllistyneelle siviilipalvelusvelvolliselle ovat: kirjallinen varoitus, työtä yli säännönmukaisen työajan, päivärahan menetys ja henkilökohtaisten lomaoikeuksien menetys). Tähän nähden nyt valvontalautakunnalle ehdotettujen järjestelyiden voidaan katsoa tulevan ainakin lähelle merkittävän julkisen vallan käyttöä, kun viranomaistahon ulkopuoliselle välillisen julkishallinnon elimelle esitetään toimivaltuuksia määrätä aikaisemmin valvonnan ulkopuolella olleille tahoille tuntuvia seuraamuksia, kuten 500–15 000 euron suuruinen seuraamusmaksu. 

Ottaen myös huomioon ehdotettujen lainmuutosten vaikutukset erityisesti elinkeinovapauden sekä oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluvan niin sanotun omavalintaoikeuden toteutumiselle ja luvan peruuttamisesta koituvan karenssiajan pituus (kolme vuotta) katson, että asiassa mahdollisesti annettavasta hallituksen esityksestä tulisi pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto.

Oikeusasiamies			Petri Jääskeläinen

Oikeusasiamiehensihteeri		Pasi Pölönen