Suomen Keskusta rp.				LAUSUNTO  
Apollonkatu 11 a				
00100 HELSINKI						

Valtiovarainministeriö/Kunta- ja aluehallinto-osasto

Viite: Valtiovarainministeriön lausuntopyyntö 4.2.2014, VM064:01/2012

Pyydettynä lausuntonaan selvitysmiehen luonnoksesta hallituksen esitykseksi valtionosuusjärjestelmän uudistamisesta Suomen Keskusta rp esittää seuraavaa:

Yleistä

Keskusta korostaa, että valtionosuusjärjestelmän pitää jatkossakin toteuttaa sen perustarkoitusta tasata kuntien välisiä taloudellisia eroja sekä tukea niiden edellytyksiä järjestää lakisääteisiä palveluja yhdenvertaisesti koko maassa kohtuullisella vero- ja maksurasituksella. 

Lähtökohtaisesti valtionosuusuudistuksen tavoite järjestelmän yksinkertaistamisesta, selkeyttämisestä ja päällekkäisyyksien poistamisesta on kannatettava. Keskusta pitää myös hyvänä, että jatkossa sairastavuuden painoarvoa kuntien rahanjaossa kasvatettaisiin. 

Uudistus ei kuitenkaan saa olla itsetarkoitus, jollei sen lopputulos ole em. valtionosuusjärjestelmän perustarkoituksen mukainen. Toteutuessaan selvitysmiehen esitys kasvattaisi liian jyrkästi kuntien ja kokonaisten alueiden välisiä eroja. Monen kunnan kannalta esityksen lopputulosta voidaan pitää kohtuuttomana. Tältä osin ehdotus vaatii jatkotyötä. 

Keskusta pitää valitettavana, että valtionosuusjärjestelmän uudistus on kytketty palvelemaan hallituksen keskittävää kuntarakenneuudistusta. Valtionosuusjärjestelmää ei pitäisi käyttää peukaloruuvina kuntaliitoksille. 

Muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta vahvan verotulopohjan keskuskaupungit voittaisivat uudistuksessa. Vastaavasti mitä kauempana keskuskaupungista kunta sijaitsee, sitä suuremmat keskimäärin olisivat valtionosuusmenetykset. Mikäli hallituksen tavoitteena on turvata kuntalaisten lakisääteiset palvelut koko maassa kohtuullisella vero- ja maksurasituksella, ei esitys palvele tätä päämäärää. Pikemminkin esitys lisää kunnallisveroprosenteissa olevia eroja.

Uudistusesitykseen on sisällytetty syksyn 2013 jatkovalmisteluissa poikkeuksellisen runsaasti poliittista ohjausta ja tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Ehdotus on todellisuudessa hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmän esitys, vaikka se on nimetty selvitysmiehen esitykseksi. 

Esimerkiksi vieraskielisten painoarvo, syrjäisyyskriteerin rajaus ja sen sisältö, työpaikkaomavaraisuuskriteerin käyttöönotto ja sen sisältö, sairastavuuskertoimen yksityiskohtainen määrittely ja painoarvo, tasausjärjestelmän tasauslisän omarahoitusosuuden korkea omavastuuosuus sekä voimalaitosten kiinteistöveron puolittainen palauttaminen tasausjärjestelmään eivät perustu tutkimuksiin, vaan poliittiseen harkintaan. Siksi voidaan oikeutetusti kysyä, onko näin suuren ja vaikuttavan uudistuksen valmistelu tapahtunut hyvään hallinnon periaatteiden mukaisesti,

Valtionosuusuudistuksen toteuttamisen ajankohta on kuntien ja palveluja tarvitsevien asukkaiden kannalta mahdollisimman huono. Hallituksen tasasuuruiset (euroa/asukas-mallilla toteuttamat) ja tulossa olevat valtionosuusleikkaukset sekä hallituskauden alussa päätetty kiinteistöveron poisto valtionosuuksien tasausjärjestelmästä ovat jo johtamassa kohtuuttomiin kunnallisveroprosenttien korotuspaineisiin monissa niissä kunnissa, joille nyt esitetty valtionosuusuudistus toisi lisämenetyksiä. 

Toteutuessaan valtionosuusuudistusesitys siis kasvattaisi rajusti kuntien välisiä eroja ja vaikeuttaisi merkittävästi kuntien kykyä turvata kansalaisten peruspalveluiden saatavuus kaikkialla Suomessa. Tämä loukkaisi kuntalaisten yhdenvertaisuutta. Suuri joukko kuntia on ajautumassa valtionosuusjärjestelmään tehtyjen ja esitettävien muutosten vuoksi kriisikuntamenettelyn piiriin etenkin, jos kuntalain uudistuksessa alijäämien kattamisvelvollisuutta kiristetään neljään vuoteen alijäämien syntymisajankohdasta lukien.

Valtionosuusuudistusesityksen suurena puutteena voidaan pitää myös sitä, ettei selvitysmiehen esitykseen liity lukion ja ammattikoulutuksen valtionosuusjärjestelmän uudistamista. Jatkovalmistelussa tulisikin pyrkiä siihen, että ainakin lukion ja ammattikoulutuksen kuntien rahoitusosuuden määräytymisperustetta muutettaisiin asukaslukuperiaatteesta ikäluokkapohjaiseksi. Kuntien kannalta se olisi oikeudenmukaista.

Keskusta pitää käsittämättömänä hallituksen päätöstä, kuinka ammattikorkeakoulujen kuntarahoituksen poisto, 500 miljoonaa euroa, rahoitetaan. Siitä peräti 36 % (180 miljoonaa euroa) rahoitettaisiin esi- ja perusopetuksen sekä sosiaalipalvelujen rahoitusta eli peruspalvelujen valtionosuuksia leikkaamalla. Ratkaisu on kaikkien jo tehtyjen valtionosuusleikkauksien jälkeen kohtuuton. 

Keskusta pitää hyvänä, että valtionosuusuudistusesityksen eduskuntakäsittelyssä hallitus on esittämässä lausunnon pyytämistä eduskunnan perustuslakivaliokunnalta. Se on tarpeen arvioitaessa erityisesti perustuslaista johdetun rahoitusperiaatteen sekä kuntalaisten yhdenvertaisuuden toteutumista.

Ehdotetuista kriteereistä

Koska ehdotuksessa käytettyjä taustalukuja ja vaihtoehtoisia laskelmia ei ole ollut julkisuudessa esillä riittävän yksityiskohtaisina, niin eri laskentatekijöiden mukanaoloa ja niille järjestelmässä ehdotettua painoarvoa ei ole mahdollista arvioida perusteellisesti. 

Uudistusesityksen laskelmissa on mitä ilmeisimmin yhä virheellisiä laskentatuloksia sekä koko järjestelmän tasolla että kuntakohtaisissa koelaskelmatuloksissa, mikä hankaloittaa kunnissa tapahtuvaa esityksen arviointia.

Edellä esitetyn vuoksi tässä lausunnossa on jouduttu arvioimaan ehdotusta monin paikoin hyvin yleisellä tasolla. 

Käytetyistä laskentakriteereistä 

Ehdotettu työpaikkaomavaraisuuskerroin on valtionosuusjärjestelmässä uusi ja perusteiltaan suomalaiselle valtionosuusjärjestelmälle vieras kriteeri. Käytännössä sillä jaettaisiin valtionosuusjärjestelmän sisällä noin 200 miljoonaa euroa työpaikkojen sijaintipaikkakunnille, lähinnä kehyskunnilta keskuskaupungeille. 

Lakiluonnoksessa kriteerin käyttöönottoa on perusteltu erittäin heikosti. Yleisperustelujen mukaan ”työpaikkaomavaraisuuskriteeriin liittyy kannustavuuselementti, jonka perusteella kunta hyötyy työpaikkojen lisääntymisestä alueellaan”. Perustelut ontuvat, koska kuntien tavoite muutoinkin on uusien työpaikkojen syntymisen edistäminen.

Lakiluonnoksessa ei ole vaivauduttu pohtimaan työpaikkaomavaraisuuskriteerin suhdetta muihin yritysten sijaintikunnille tuleviin tuloihin eikä vaikutusta seudulliseen yhteistyöhön. Perusteluissa ei tuoda esille edes sitä, että työntekijän kotikunta vastaa aina palveluista, kävipä hän töissä missä tahansa.

Työpaikkaomavaraisuuskertoimen oikeutusta voidaan kyseenalaistaa myös siksi, että valtionhallinnon työpaikat sijoitetaan lähtökohtaisesti keskuskaupunkeihin ilman, että muilla tekijöillä olisi vaikutuksia sijoituspäätöksiin. Kuntayhtymien työpaikkojen sijainneista päätetään kuntien yhteisillä sopimuksilla. 

Tämä uusi kriteeri ei ole välttämättä myöskään keskuskaupungin etu. Esimerkiksi suuren tehtaan sulkeminen merkitsisi työpaikkojen ja verotulojen menettämisen ohessa myös valtionosuuslisän menettämistä. 

Keskusta katsoo, että jatkovalmistelussa ehdotetusta työpaikkaomavaraisuuskertoimesta tulee luopua.

Ehdotetuista ikäryhmien ja sairastavuuksien painoarvoista

Ehdotuksessa ollaan sairastavuuksien painoarvoa nostamassa noin 2,5-kertaiseksi verrattuna nykyiseen valtionosuusjärjestelmään. Ikärakenteen merkitys vähenisi jatkossa. Ehdotetut muutokset aiheuttavat suuria valtionosuuksien menetyksiä erityisesti kunnissa, joissa on iäkkäitä ja terveitä asukkaita.

Sairastavuuskertoimissa ehdotetaan huomioitavaksi kansaneläkelaitoksen tilastoimat 12 yleisintä kansansairautta. Lakiluonnoksessa ei kerrota, onko lista kattava vai olisiko sitä tarpeen laajentaa. Siksi sairastavuuskerroin kaipaa jatkokehitystä. Näin voitaisiin varmistua, että kaikki kuntien keskinäisiä eroja selittävät olennaiset sairaudet olisivat mukana tarkastelussa.

Sairastavuuskertoimen kohdalla on myös todettava, ettei ehdotettu painoarvo perustu Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tutkimuksiin. Lisäksi kansaneläkelaitoksen kautta maksettuja korvauksia yksityiselle terveydenhuollolle ei ole otettu huomioon, vaikka niiden käyttö vähentää merkittävästi kunnallisen terveydenhuollon käyttöä.

Myös ikärakenneryhmien välillä ikäryhmittäistä euromääräistä hinnoittelua yli 85-vuotiaiden kohdalla ehdotetaan laskettavaksi, 6-15-vuotiailla nostettavaksi sekä uutena ikäryhmänä ehdotetaan perustettavaksi 16–18-vuotiaiden ikäryhmä. Lakiluonnoksen yleisperusteluissa ei kerrota, mihin uusi hinnoittelu perustuu.

Keskusta toteaa, että 
•	painopisteen muutosta ikärakenteesta sairastavuuteen voidaan pitää oikeansuuntaisena toimenpiteenä.
•	jatkovalmisteluissa olisi syytä kiinnittää erityistä huomiota ikäryhmittäisistä hinnoitteluista johtuvien muutosten tasapainottamiseen, sairastavuuskriteereiden kattavuuden tarkistamiseen sekä uusien määräytymisperusteiden käyttöön ottoon siten, että kuntaa palkittaisiin asukkaidensa terveyden edistämisestä.

Ehdotetuista määräytymisperusteiden laskentaperiaatteista

Ehdotuksessa erityisesti syrjäisyyskertoimeen sekä saaristoisuuteen liittyvät uudet laskentakriteerit ovat ongelmallisia aiheuttaen ao. kunnille kohtuuttoman suuria valtionosuusmenetyksiä. 

Keskusta korostaa, että harva asutus, pitkät etäisyydet ja saaristoisuus ovat kunnan maantieteelliseen sijaintiin liittyviä ja palvelutuotannon kustannuksia lisääviä olosuhdetekijöitä, joihin kunta ei omin toimenpitein voi juurikaan vaikuttaa.

Keskusta toteaa, että
•	jatkovalmistelussa syrjäisyyden painoarvoa erityisesti erityisen harvan asutuksen kuntien kohdalla on nostettava tai vaihtoehtoisesti syrjäisyyskertoimessa on säilytettävä jonkinasteinen porrastus.
•	myös saaristo-osakunnille on maksettava nykymuotoista saaristolisää, jota esityksessä nyt ehdotetaan poistettavaksi.

Ehdotetusta verotuloihin perustuvasta valtionosuuksien tasauksesta

Keskusta pitää hyvänä, että verotulokertymään perustuvassa valtionosuuksien tasauksessa tasausrajaa ollaan nostamassa nykyisestä 91,86 prosenttiyksiköstä täysimääräiseksi. Muutoin esitys uudeksi tasausjärjestelmäksi on hyvin poliittisesti tarkoitushakuinen.

Esityksessä ei ole perusteltu lainkaan, 
•	miksi verotulojen tasauksessa kunnille ollaan asettamassa uutena tekijänä erittäin suurta omavastuuosuutta, peräti 20 prosenttiyksikköä?  
•	miksi kiinteistöverotuloista ollaan palauttamassa tasausjärjestelmään vain osaa voimalaitoskuntien kiinteistöverotuloista?
•	miksi tasausjärjestelmä rahoitetaan valtionosuusjärjestelmän sisältä leikkaamalla jokaiselta kunnalta 134 euroa/asukas?
•	miksi tasausrajan ylittävien kuntien kesken jää tasauksen jälkeen suuret erot tasatuissa kuntien käyttöön jäävissä verotuloissa?

Esitys uudeksi valtionosuuksien tasausjärjestelmäksi rapauttaisi verotulojen tasauksen alkuperäistä päämäärää tasata kuntien välisiä tuloeroja. Muutoksessa suurimpia menettäjiä olisivat verotuloiltaan köyhimmät kunnat. Tämä lisää kunnallisveron korotuspaineita kyseisissä kunnissa.

Tasausjärjestelmässä omavastuuosuuden lieventäminen selvitysmiehen alkuperäisessä ehdotuksessa esittämään 15 prosenttiyksikköön tai sitä matalammaksi tuottaisi verotulojen tasausjärjestelmän perusperiaatteiden kannalta oikeudenmukaisemman lopputuloksen. 

Lisäksi on syytä huomauttaa valtiovarainministeriön kuntaosastoa verotulojen uuden tasausjärjestelmän kuntakohtaisten vaikutusten esittämistavasta, joka on harhaanjohtava. Laskelmissa ei ole huomioitu lainkaan tasausjärjestelmän rahoittamiseksi tehtyä tasasuuruista kuntakohtaista leikkausta (134 euroa/asukas).

Esityksessä jää ongelmaksi myös se, että koska tasarajan ylä- ja alapuoli ovat tasauksen suhteen erilaiset, ei järjestelmä tule näiltä osin kuntaliitosneutraaliksi, mitä hallitus ilmoitti tavoittelevansa uudistuksella.

Keskusta toteaa, että
•	valtionosuusuudistuksen jatkovalmistelussa verotulojen tasauksen omavastuuosuudesta on ensisijaisesti luovuttava tai sitä on ainakin merkittävästi lievennettävä.
•	kaikki kuntien verotulot on oltava mukana tasauksessa.

Ehdotetusta siirtymätasauksen kestosta ja porrastuksesta

Esityksessä ehdotetaan valtionosuusjärjestelmän uudistuksesta johtuville kuntakohtaisille muutoksille ja kotikuntakorvausten muutoksille viiden vuoden porrastettua siirtymäaikaa.

Keskusta toteaa, että 
•	edes pitkä siirtymäaika, kun samaan aikaan kunnat joutuvat sopeuttamaan toimintojaan valtionosuuksien tasasuuruisiin leikkauksiin sekä kuntalain uudistuksessa tiukentuviin alijäämän kattamisvelvollisuuteen, ei riitä turvaamaan valtionosuusuudistuksessa eniten menettävien kuntien edellytyksiä järjestää asukkaidensa palvelut.
•	vaikka hallitus käyttää valtionosuusuudistusta kuntarakenneuudistuksensa edistämisen välineenä, johtavat kuntien valtionosuusmenetykset myös eri alueiden välisten erojen kasvuun.  Tällöin kuntaliitoksetkaan eivät luo tehokkaita lääkkeitä kuntien välisten erojen kasvulle. 

Yhteenveto

Keskusta toteaa, että 
•	vaikka valtionosuusuudistusta koskeva lakiluonnos on perusteiltaan monilta osin oikeansuuntainen, niin käytettyjen kriteereiden sisältö johtaa liian monen kunnan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen, mikä on perustuslaista johdetun rahoitusperiaatteen kannalta kyseenalaista.
•	jatkovalmistelussa on kunnioitettava valtionosuusjärjestelmän perustarkoitusta tasata kuntien välisiä eroja sekä tukea kuntien toimintakykyä järjestää kuntalaisille lakisääteisiä palveluja yhdenvertaisesti koko maassa.
•	valtionosuusuudistusta ei pidä käyttää kuntarakenneuudistuksen peukaloruuvina.

Edellä mainituin perustein Keskusta edellyttää, että 
•	hallitus korjaa valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistuksen lainvalmistelussa ennen eduskuntaan tuomista tässä lausunnossa esille tuodut vakavat puutteet ja ongelmat.

Helsingissä 17.3.2014

Timo Laaninen
puoluesihteeri