Oikeusministeriö
	
OM 21/41/2011	
	
Kuluttajansuojalain sekä puhelinmyynnin sääntelyn uudistaminen	
Kilpailuvirastolta on pyydetty lausuntoa arviomuistiosta, joka koskee kuluttajansuojalainsäädännön muutostarpeita. Näkemyksiä on pyydetty myös Kuluttajaviraston aloitteesta puhelinmyynnin sääntelyn uudistamiseksi. Kilpailuvirasto esittää lausuntonaan seuraavan.
Kuluttajansuojalain uudistaminen
Kuluttajansuojalainsäädännön osittaisuudistus on tarpeen pantaessa täytäntöön  kuluttajan oikeuksista annettu direktiivi 2011/83/EU. Kansallisen täytäntöönpanon määräaika päättyy 13.12.2013. Oikeusministeriö on teettänyt sekä näistä että muista kuluttajansuojalain muutostarpeista arviomuistion. Kilpailuvirasto esittää muistion osalta arvioita, jotka koskevat erityisesti markkinointia, valvonta ja seuraamusjärjestelmää sekä kuluttajansuojalain kokonaisuudistuksen tarvetta. 
Markkinointi
Arviossa esitetään harkittavaksi, pitäisikö markkinointia ja mainontaa koskeva sääntely siirtää ainakin keskeisiltä osin erilliseen markkinointilakiin. Perusteena on ensisijassa markkinointia koskevan sääntelyn hajanaisuus ja päällekkäisyys –  mainontaa ja markkinointia koskevia normeja on kuluttajansuojalain lisäksi lukuisissa erillislaeissa. Monet erityislakien säännökset ovat joko sanatarkasti tai ainakin periaatteiltaan samanlaisia kuin kuluttajansuojalaissa, mutta niitä ei yleensä ole rajattu vain kuluttajille suunnattuun markkinointiin. Toisaalta etenkin tuotekohtainen markkinointisääntely sisältää usein yleisperiaatteita täsmentäviä yksityiskohtaisempia kieltoja tai rajoituksia.
Toinen perustelu liittyy vireillä olevaan asiakkaansuojan kehittämiseen julkisissa hyvinvointipalveluissa. Asiaa koskevassa oikeusministeriön raportissa ehdotetaan, että kuluttajansuojalain perusperiaatteita markkinoinnista sovellettaisiin myös julkisyhteisöihin niiden markkinoidessa palvelujaan. Taustalla on muutos, jonka myötä henkilöiden mahdollisuudet valita yhtäältä julkisten palveluiden välillä ja toisaalta julkisten ja yksityisten palveluiden välillä ovat lisääntyneet. Lausuntokierroksella markkinointia koskeviin ehdotuksiin on suhtauduttu myönteisesti. Myös Kilpailuvirasto piti perusteltuna asiakkaansuojan kehittämistä erityisesti tilanteissa, joissa julkisten palveluiden käyttäjällä on kuluttajalle tyypillinen valinnan mahdollisuus eri tarjoajien välillä.
Mikäli myönteisen vastaanoton saanut markkinoinnin sääntely päätetään toteuttaa, se puoltaisi arvioitsijan mukaan sääntelyn irrottamista kuluttajansuojalaista erilliseen lakiin. Kuluttajansuojalain yksittäisen luvun tai sen yksittäisten säännösten soveltamisalan ulottaminen julkisiin palveluihin lain yleisestä soveltamisalasta poiketen olisi arvioitsijan mukaan lakiteknisesti huono ratkaisu. Muissa Pohjoismaissa on erillinen markkinointilaki.
Kilpailuvirasto toteaa, että markkinointia koskevilla säädöksillä on selkeä kilpailu-ulottuvuus; markkinointi on yksi yritysten kilpailukeino. Yritykset, jotka eivät noudata säädöksiä voivat saada kilpailuedun, joka vääristää kilpailua ja vahingoittaa kilpailuneutraliteettia. Markkinointiviestinnällä voidaan lisäksi vähentää kuluttajan etsintäkustannuksia, ja lisätä sitä kautta markkinoiden toimivuutta. 
Erillisen markkinointilain säätäminen voi Kilpailuviraston alustavan arvion mukaan olla hyvä ratkaisu. Yleisesti ottaen hajanaisuuden vähentäminen ja päällekkäisyyksien purkaminen on kannatettavaa ja paremman sääntelyn periaatteiden mukaista. Hallitusohjelmasta ilmenee, että hallitus on päättänyt jatkaa paremman sääntelyn ohjelmaa niin, että erityistä huomiota kiinnitetään sääntelyn selkeyttämiseen. Myös suuntaus erillislaeista kohti yleislakia on nähtävissä. Asia edellyttää kuitenkin vielä lisäselvitystä. Se, että muissa maissa on päädytty erilliseen markkinointilakiin, näyttäisi puoltavan tällaista ratkaisua. Tarvetta on kuitenkin yksityiskohtaisemmalle tiedolle soveltamiskäytännöstä ja muista kokemuksista näissä maissa.
Valvonta ja seuraamusjärjestelmä
Kuluttaja-asiamiehen toimivaltuuksia on viime vuosina käsitelty useissa yhteyksissä, ja niitä on pidetty riittämättöminä ja tehottomina – näin muun muassa Valtiontalouden tarkastusviraston vuoden 2007 tarkastuskertomuksessa. Tarkastusviraston mukaan Kuluttajaviraston käytettävissä olevasta seuraamusjärjestelmästä puuttuu riittävä pelotevaikutus, mistä kärsii valvonnan uskottavuus ja kilpailun toimivuus.
Kuluttaja-asiamiehellä on rinnakkainen toimivalta muun muassa Finanssivalvonnan ja Viestintäviraston kanssa kuluttajiin kohdistuvan markkinoinnin ja kuluttajasopimusten ehtojen valvonnassa. Toisin kuin nämä viranomaiset, kuluttaja-asiamies ei voi määrätä itse kieltoa ja asettaa sen tehosteeksi uhkasakkoa.
Arvioitsijan mukaan on vaikea löytää perusteluja sille, että kuluttaja-asiamiehen toimivaltuudet ovat olennaisesti vähäisemmät kuin sektoriviranomaisten valtuudet samankaltaisissa valvonta-asioissa. Viime aikoina onkin esiintynyt pyrkimyksiä yhdenmukaisempiin valtuuksiin. Olisi myös syytä harkita erityisen seuraamusmaksun, kuten Ruotsissa käytössä olevan markkinahäiriömaksu, käyttöön ottamista esimerkiksi silloin, kun kyseessä on yksiselitteisen kieltonormin rikkominen tahallisesti tai huolimattomuudesta, jota ei voida pitää vähäisenä.
Kilpailuviraston arvion mukaan perusteita sanktioinnin kiristämiselle on nähtävissä. Rinnakkaisviranomaisten valtuuksien yhdenmukaistamisen on selkeä peruste. Kilpailuvalvonnan näkökulmasta on tärkeää, että markkinoiden toimivuuden kannalta ongelmallista käyttäytymistä koskee uskottava valvonta. Myös erityisen sanktiomaksun käyttöönottoa on perusteltua harkita. Sen suuruuden määrittely vaatii perusteellista arviointia, jossa otetaan huomioon muun muassa rikkomuksen vakavuus sekä maksun ennalta estävä vaikutus.  
Osittais- vs. kokonaisuudistus
Arviomuistion mukaan kuluttajansuojalainsäädännön kokonaisuudistukselle ei ole tarvetta, koska laissa ei ole kiireellistä korjausta vaativia merkittäviä epäkohtia, puutteita tai muita ongelmia. 
Kuluttajansuojalaki on ollut voimassa vuodesta 1978, ja siihen on tehty vuosien mittaan 30 muutosta tai täydennystä. Tämä viittaa siihen, että säädöshuollon näkökulmasta kokonaisuudistusta ei voi pitää poissuljettuna vaihtoehtona. Kokonaisuudistuksen tarpeeseen viittaa myös se, että tätä lainsäädäntöä sovelletaan nimenomaan kuluttajasopimuksiin. Selkeyttä ja ymmärrettävyyttä koskevat vaatimukset koskevat erityisesti sääntelyä, jolla on välitön vaikutus yksittäiseen kuluttajaan. Edellä mainitut paremman sääntelyn  periaatteet ml. sääntelyn selkeyttäminen ovat myös perusteluna sille, että ainakin arvio kokonaisuudistuksesta tulisi tehdä.  
Myös kirjallisuudessa on esitetty arvioita kokonaisuudistuksen tarpeellisuudesta. Esimerkiksi Määttä on arvioinut, että tulisi ottaa harkittavaksi kuluttajansuojalain kokonaisvaltainen lakitekninen uudistus, jossa vaikeaselkoisesta ja osin epämääräisestä laista olisi pyrittävä muokkaamaan tiiviimpi ja virtaviivaisempi kokonaisuus.
Kilpailuvirasto katsoo, että suunnitelmia kuluttajansuojalain kokonaisuudistuksesta ei ole syytä sivuuttaa ilman lisäselvitystä. 
Puhelinmyynnin sääntelyn uudistaminen
Puhelinmyyntiin liittyvät ongelmat ovat työllistäneet kuluttajaviranomaisia viime vuosina runsaasti, ja Kuluttaja-asiamies ehdottaa tämän vuoksi sääntelyn uudistamista. Aloitteessa ehdotetaan ensisijaisesti, että puhelinmyynti edellyttäisi kuluttajan ennakkosuostumusta (opt-in -järjestelmä). Toissijaisena vaihtoehtona voitaisiin harkita viranomaisen ylläpitämän suoramarkkinoinnin kieltorekisterin perustamista. Rekisterin toimivuus edellyttäisi tehokkaita sanktiota kieltoa rikottaessa. Aloitteessa viitataan muun muassa Tanskassa ja USA:ssa käytössä oleviin viranomaisen ylläpitämiin rekistereihin. Kategorista opt-in -järjestelmää ei ole kuitenkaan käytössä missään niistä maista, joita aloitteessa käsitellään (Tanska, Ruotsi, Norja, USA). Lähimpänä sellaista oltaneen Tanskassa, jossa on kuitenkin säädetty hyödykekohtaisista poikkeuksista (kirjat ja lehdet, vakuutusten ja pelastuspalveluiden välittäminen), joihin sovelletaan opt-out -mallia. 
On yleisesti tiedossa, että puhelinmarkkinoinnin merkitys vaihtelee toimiala- ja/tai hyödykekohtaisesti. Tämän osoittaa myös Tanskan hyödykekohtaisia poikkeuksia sisältävä sääntelymalli. Puhelinmarkkinointia koskevan mahdollisen uuden sääntelyn vaikutuksetkin tulisivat näin ollen vaihtelemaan sektoreittain. Sääntelyvaihtoehtojen valinta edellyttääkin perusteellista arvioita siitä, minkälaiset vaikutukset sääntelyllä olisi markkinaosapuoliin yleensä sekä lisäksi eri sektoreilla. Vaikutusarvioinnin kannalta olisi hyödyllistä arvioida esimerkiksi siitä, minkälaisten selvitysten kautta Tanskassa on päädytty juuri kyseisten ryhmien poistamiseen opt-in -mallista. Kilpailun kannalta tärkeää olisi myös arvio sitä, voisiko opt-in -malli merkitä olennaista alalle tulon vaikeutumista joillakin toimialoilla.
Sääntelymalli, jossa esitetään toimialakohtaisia tai vastaavia poikkeuksia, on altis sääntelyloukun (regulatory capture) tyyppiselle ilmiölle, jossa eri alojen edustajat pyrkivät vaikuttamaan sääntelijöihin esimerkiksi poikkeusten laventamiseksi. 
Rajanveto myynnin ja siihen verrannollisen kolmannen sektorin varainhankinnan välillä saattaa tulla arvioitavaksi. Varainhankintaa voidaan toteuttaa esimerkiksi myymällä puhelimitse tuotteita hinnalla, joka sisältää samalla lahjoituksen. Kolmannen sektorin toiminta saattaa joissakin yhteyksissä olla lähellä elinkeinonharjoittamista, ja tällainen puhelimitse tapahtuva myynti tulla säädeltäväksi kuluttajansuojalainsäädännön perusteella.  
Kilpailuvirasto katsoo selvitetyksi, että puhelinmarkkinointiin liittyy kuluttajaongelmia. Ongelmien ratkaisukeinon tulisi olla sellainen, että hyödyt ylittävät selkeästi sen haitat, muun muassa mahdolliset vaikutukset markkinoiden toimivuudelle ja elinkeinonharjoittamisen vapaudelle. Virasto toteaa, että sääntelyvaihtoehtojen hyötyjen ja haittojen arviointi edellyttää lisäselvitystä ainakin seuraavien seikkojen osalta:
•	mitä vaikutuksia puhelinmyynnin tosiasiallisella rajoittamisella (opt-in) olisi eri toimialoilla, erityisesti niillä, joissa tämä markkinointimuoto on nykyisin yleisesti käytössä
•	onko nähtävissä toimialoja, joilla alalle tulon edellytykset heikentyisivät merkittävästi opt-in -järjestelmässä 
•	mitkä ovat viranomaisrekisterin kustannukset
•	mitkä olisivat edellä käsitellyn kuluttajansuojalain uudistamisen ja siihen mahdollisesti liittyvän valvonta- ja sanktiojärjestelmän terävöittämisen vaikutukset puhelinmarkkinointiin liittyvien ongelmien ratkaisukeinoina
•	olisiko käytettävissä joitakin siviilioikeudellisia keinoja ongelmien vähentämiseksi (esimerkiksi: kuluttajaa ei sido puhelinmarkkinoinnin kautta syntynyt sopimus, mikäli kuluttaja ei ole saanut riittäviä tai oikeita tietoja) 
•	mitkä ovat matkapuhelinliittymien puhelinmyyntiä koskevan mahdollisen uuden sääntelyn vaikutukset ongelmien laajuuteen
•	minkälaisia vaikutuksia erityisesti opt-in - mallilla olisi kolmannen sektorin varainhankintaan, joka sisältää myyntitoiminnan kaltaisia piirteitä.

		Juhani Jokinen
Ylijohtaja 		Juhani Jokinen

		Liisa Vuorio
Erikoistutkija		Liisa Vuorio