Oikeusministeriö
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO

Lausuntopyyntö 29.2.2012 OM21/41/2011

Lausunto kuluttajansuojalain uudistamista koskevasta arviomuistiosta

Oikeusministeriössä on laadittu arviomuistio kuluttajansuojalain muutostarpeista. 
Oikeusministeriö pyytää Rakennusteollisuus RT ry:ltä lausuntoa muistiossa esitetyistä arvioista ja toimenpide-ehdotuksista. Samalla pyydetään esittämään mahdolliset muut tarpeellisiksi koetut kuluttajansuojalain muutostarpeet perusteluineen. Kiitämme mahdollisuudesta lausunnon antamiseen ja esitämme seuraavansisältöisen lausunnon.

Yleistä	Arviomuistiossa todetaan, että kuluttajansuojalaissa ei ole kiireellistä korjausta vaativia merkittäviä epäkohtia tai puutteita eikä lain kokonaisuudistukselle ole tarvetta. Muistiossa kuitenkin esitetään harkittavaksi, että lakiin tehtäisiin erinäisiä muistiossa käsiteltyjä osittaisuudistuksia ja vähäisempiä tarkistuksia. 

Rakennusteollisuus RT ry yhtyy muistiossa esitettyyn näkemykseen, että kuluttajansuojalaissa ei ole merkittäviä tai laajoja muutostarpeita. Kokonaisuudistukselle ei siten ole tarvetta. Kuten muistiossa todetaan, kuluttajansuojalakia on uudistettu vuoden 1978 voimaantulon jälkeen kymmeniä kertoja ja lain sisältö pohjautuu nykyään hyvin suurelta osin EU-lainsäädäntöön. Seuraava osittaisuudistus lakiin tehdään pantaessa täytäntöön kuluttajan oikeuksista annettua direktiiviä 2011/83/EU. Kansallisen täytäntöönpanon määräaika päättyy 13. joulukuuta 2013. 

Kuluttajansuojalain rakenne

Muistiossa arvioidaan, olisiko kuluttajansuojasääntelyä mahdollista selkeyttää ja yksinkertaistaa irrottamalla kuluttajansuojalain sääntelykokonaisuuden muodostavat luvut tai osa niistä erillisiksi laeiksi. 

Rakennusteollisuus RT ry katsoo, että hajauttaminen erillislakeihin ei mitä ilmeisimmin vähentäisi säännösten lukumäärää tai yksinkertaistaisi lainsäädännön soveltamista. Lain rakennetta on kuitenkin mahdollista selkeyttää muistiossa esitetyllä tavalla siirtämällä 12. luvun yleisluontoiset säännökset pääosin 1. lukuun ja kokoamalla eri luvuissa olevat lain noudattamisen valvontaa ja sen rikkomisen seuraamuksia koskevat säännökset lukuun 12.  

Markkinointi ja menettelyt asiakassuhteessa

Markkinointia ja menettelyjä asiakassuhteessa koskevat yleisperiaatteet sisältyvät kuluttajansuojalain 2. lukuun. Lain ohella myös monet muut säädökset sisältävät markkinointia koskevia säännöksiä (mm. asetus asuntojen markkinoinnissa annettavista tiedoista, vakuutusyhtiölaki, arvopaperimarkkinalaki sekä televisio- ja radiotoiminnasta annettu laki). Muistiossa arvioidaan, tulisiko markkinointia koskevaa sääntelyä koota ainakin keskeisiltä osin erilliseen markkinointilakiin, jolloin olisi mahdollista vähentää markkinointisääntelyn hajanaisuutta ja päällekkäisyyttä. 

Rakennusteollisuus RT ry katsoo, että kuluttajansuojasääntelyn päällekkäisyyden poistaminen on lähtökohtaisesti kannatettavaa. Eri säädösten sisältämät markkinointia koskevat määräykset poikkeavat kuitenkin niin paljon toisistaan, että pyrkimys niiden lainsäädännölliseen keskittämiseen yhteen lakiin ei vaikuta toimivalta ja tarkoituksenmukaiselta ratkaisulta.  

Kuluttajankauppa

Muistiossa arvioidaan, tulisiko kuluttajankauppaa koskevan 5. luvun yleislakiluonnetta muuttaa tai tulisiko kuluttajankauppaa koskevat säännökset sisällyttää kokonaisuudessaan kauppalakiin pakottavina ja kuluttajankauppaan sopeutettuina. 

Rakennusteollisuus RT ry yhtyy muistiossa esitettyyn näkemykseen, että 5. luvun yleislakiluonnetta ei ole tarpeellista muuttaa eikä kuluttajankauppasäännöksiä ole tarpeellista sisällyttää kauppalakiin. Kauppalain ja kuluttajansuojalain 5. luvun säännösten soveltamisalat poikkeavat toisistaan ja lisäksi myös yksittäisissä säännöksissä on eroja. Kuluttajankauppasäännösten sisällyttäminen kauppalakiin todennäköisesti monimutkaistaisi sääntelyä yksinkertaistamisen sijaan.

Rakennusteollisuus RT ry kannattaa muistiossa harkittavaksi esitettyä säännöstä, jossa säädettäisiin poikkeus virheen korjaamisen kuluttomuudesta. Tilanteissa, joissa ns. alkuperäinen virhe ilmenee direktiivissä (1999/44/EY) säädettyä kahden vuoden vastuuaikaa myöhemmin, kuluttaja joutuisi osallistumaan korjauskustannuksiin tavaran arvonnousua vastaavalla määrällä, jos virheen oikaisu lisää tavaran käyttöikää ja arvoa merkittävästi ja korjaus olisi kuluttajankin kannalta järkevämpi seuraamusvaihtoehto kuin hinnanalennus tai kaupan purku. Tämä periaate on toki jo tälläkin hetkellä vahingonkorvausoikeudellisten säännösten perusteella vallitseva käytäntö virheen oikaisutilanteissa, mutta selventävän säännöksen saaminen asiasta on kannatettavaa. 

Taloelementtien kauppa ja rakennusurakka (Kuluttajapalvelusopimukset)

Muistiossa tuodaan esiin, että kuluttajansuojalain 9. luvun soveltamisalaa on pidetty epäselvänä etenkin suhteessa 8. luvun piiriin kuuluviin rakennusten ja huoneistojen korjaustöihin. On muun muassa pidetty vaikeana arvioida, milloin rakentamis- tai korjausrakentamishankkeeseen liittyvä osaurakka taikka asuinhuoneiston peruskorjaus tai perusparannus on 9. luvun soveltamiselle asetetun edellytyksen mukaisesti ”taloudelliselta merkitykseltään huomattava”. Soveltamisaloja varauduttiin jo alun perin täsmentämään asetuksella säädettävällä arvorajalla, mutta asetuksenantovaltuutta ei ole käytetty hyväksi. Arvorajalle näyttäisi muistiossa esitetyn mukaan olevan tarvetta lukujen soveltamisalojen selventämiseksi. 

Rakennusteollisuus RT ry kannattaa lähtökohtaisesti asetuksella määriteltävän arvorajan käyttöönottoa. Soveltamisalojen selventämiseen liittyen esitämme kuitenkin myös pohdittavaksi voitaisiinko nykyinen 8. ja 9. luku yhdistää. Näin varsinkin, jos 8. lukua on jatkossa tarkoitus täydentää henkilöihin kohdistuvilla palveluilla (sairaudenhoitopalvelut, koulutuspalvelut jne.). 

Muistion mukaan 9. luvun mukaisten rakennusurakoiden tulisi lähtökohtaisesti olla aina kiinteähintaisia. Tätä kiinteän hinnan periaatetta ei ole kirjattu lakiin, mutta sen pitäisi muistion mukaan käydä välillisesti ilmi luvun 23 ja 24 §:stä sekä kuluttajansuojalain esitöistä. Muistiossa esitetään harkittavaksi, pitäisikö kiinteän hinnan periaate mainita nimenomaisesti lakitekstissä, jotta sen soveltamisesta ei enää syntyisi epätietoisuutta. 

Rakennusteollisuus RT ry:n käsityksen mukaan muistiossa esitetty rajoitus kiinteästä hinnasta ei vastaa voimassaolevaa oikeustilaa eikä alan vakiintuneita käytäntöjä. Esimerkiksi 9. luvun soveltamisalan piirissä olevissa erillistalo-/omakotitalourakoissa on sopimusmuotona kokonaishintaurakan rinnalla käytetty yksikköhinta- tai laskutyöurakkaa. Ilmeisesti muistiossa mainitulla kiinteällä hinnalla kuitenkin tarkoitetaan juuri kokonaishintaurakan muodossa toteutettavaa rakentamista. 

Huomautamme myös siitä, että 9. luvun 25 §:n 3 momentissa todetaan, että ”suoritukseen, jota ei tehdä kiinteään hintaan, sovelletaan mitä 8 luvun 25 §:n 2 momentissa säädetään hinnan erittelystä.” 

Vastustamme muistiossa esitettyä ajatusta siitä, että 9. luvun mukaisten rakennusurakoiden tulisi aina olla kiinteähintaisia ja että tästä otettaisiin maininta kuluttajansuojalain 9. lukuun. 

Kiinteä hinta esimerkiksi omakotitalon rakentamisurakassa ei ole yleensä edes kuluttajan edun mukaista, koska mm. maanrakennustöihin sisältyy usein niin paljon ennakoimattomia riskitekijöitä, että alan toimijat eivät käytännössä tee niistä kiinteähintaisia sopimuksia. Jos kaikki tällaiset ennakoimattomat kustannustekijät olisi käytännössä ”pakko” sisällyttää kuluttajan kanssa sovittavaan kiinteään hintaan, johtaisi se näkemyksemme mukaan hintatason nousuun. Lisäksi kiinteähintaisesta talonrakentamisurakasta voi seurata kuluttajalle huomattaviakin lisäkustannuksia, jos työn kestäessä paljastuu esimerkiksi yllättäviä lisä- ja muutostyötarpeita, joita kuluttaja ei ole ottanut huomioon vastuulleen kuuluvissa suunnitelmissa ja jotka johtavat siihen, että urakka viivästyy kuluttajan puolella olevasta syystä sovitusta. 

Valvonta ja seuraamukset

Kuluttajansuojalain noudattamista valvoo kuluttaja-asiamies. Perussäännökset kuluttaja-asiamiehen tehtävistä ja toimivallasta ovat Kuluttajavirastosta annetussa laissa. Kuluttaja-asiamiehelle kuuluvista lainsäädännön valvontatehtävistä säädetään myös useissa erityislaeissa. Kuluttaja-asiamiehen valvontakeinot painottuvat lainsäädännön perustavoitteiden mukaisesti informaation jakamiseen ja neuvotteluihin yksittäisten yritysten ja toimialajärjestöjen kanssa. Lisäksi kuluttaja-asiamiehellä on käytettävissään kieltomenettely tietyissä tilanteissa ja tietyin edellytyksin. 

Kuluttaja-asiamiehen markkinoinnin valvontaan tarkoitetusta kieltomenettelystä säädetään kuluttajansuojalain 2 luvussa ja sopimusehtojen valvontaan tarkoitetusta kieltomenettelystä 3 luvussa. Näissä säännöksissä lähtökohtana on, että kiellon, jota pääsääntöisesti tehostetaan uhkasakolla, määrää markkinaoikeus. Markkinaoikeus voi antaa kiellon määräaikaisena, jolloin kielto on voimassa, kunnes asia on lopullisesti ratkaistu. Kuluttajavirastosta annetun lain 6 §:ssä säädetään lisäksi, että kuluttaja-asiamies voi määrätä kiellon asiassa, joka ei ole lain soveltamisen kannalta tai muuten merkitykseltään huomattava. Kielto raukeaa, jos yritys, jota kielto koskee, vastustaa kiellon määräämistä. Kuluttaja-asiamies voi antaa kiellon myös väliaikaisena, jolloin hänen on saatettava määräyksensä kolmen päivän kuluessa sen antamisesta markkinaoikeuden käsiteltäväksi tai kielto raukeaa. 

Muistiossa esitetään kuluttaja-asiamiehen kieltomenettelyn uudistamista siten, että kuluttaja-asiamiehen kielto-oikeus yhdenmukaistettaisiin vastaamaan rinnakkaisviranomaisten (Finanssivalvonta, Viestintävirasto) oikeuksia. Kielto-oikeuden yhdenmukaistaminen tarkoittaisi, että kuluttaja-asiamies voisi valvontavaltaansa kuuluvissa asioissa määrätä itse kiellon ja asettaa sen tehosteeksi uhkasakon, jonka tuomitsisi maksettavaksi markkinaoikeus. Kieltopäätökseen tyytymätön voisi viedä asian määräajassa markkinaoikeuteen tai kielto jää pysyväksi. Kuluttaja-asiamies voisi määrätä kiellon myös väliaikaisena, jolloin kielto olisi voimassa kunnes asia on lopullisesti ratkaistu. 

Muistiossa esitetään myös harkittavaksi erityisen seuraamusmaksun, kuten Ruotsissa käytössä olevan markkinahäiriömaksun, käyttöön ottamista esimerkiksi silloin, kun kyseessä on yksiselitteisen kieltonormin rikkominen tahallisesti tai huolimattomuudesta, jota ei voida pitää vähäisenä.

Rakennusteollisuus RT ry katsoo, että kuluttaja-asiamiehen valvontakeinojen tulee jatkossakin painottua informaation jakamiseen ja neuvottelumenettelyn käyttöön. Kieltomenettelyn laajentamista nykyisestä tulee tarkoin harkita. Nykyinen kieltojärjestelmä mahdollistaa nopean ja tehokkaan valvonnan sillä kuluttaja-asiamiehen on mahdollista antaa kielto väliaikaisena, jos yrityksen menettely on mm. menettelyn nopean vaikutuksen johdosta tarpeen estää nopeasti. Tällöin markkinaoikeuden on otettava kuluttaja-asiamiehen oikeudelle saattama määräys käsiteltäväksi istunnossa viimeistään kahdeksantena päivänä hakemuksen saapumisesta. 

Rakennusteollisuus RT ry vastustaa erityisen seuraamusmaksun käyttöön ottamista. Ruotsin mallin mukainen markkinahäiriömaksu merkitsisi merkittävää ja ei-toivottavaa muutosta valvonta- ja seuraamusjärjestelmään ja olisi ristiriidassa Suomessa omaksutun lähtökohdan kanssa, jonka mukaan kuluttaja-asiamiehen valvontakeinot painottuvat informaatio-ohjaukseen ja neuvotteluihin elinkeinoelämän järjestöjen ja yritysten kanssa.  Kilpailulainsäädännön seuraamusjärjestelmän jäljentäminen kuluttajansuojasääntelyyn olisi näkemyksemme mukaan ongelmallista.

Rakennusteollisuus RT ry

Tarmo Pipatti
toimitusjohtaja