Sisäasiainministeriö
Maahanmuutto-osasto
PL 26
00023  VALTIONEUVOSTO

Lausuntopyyntö 14.8.2009, SM048:00/2009

hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta 

Sisäasiainministeriön maahanmuutto-osasto on pyytänyt Maahanmuuttovirastolta lausuntoa hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta. Maahanmuuttovirasto toteaa lausuntonaan seuraavaa.

1. Oikeuslääketieteellinen iän selvittäminen, 6 a § ja 6 b §

Maahanmuuttovirasto kannattaa lämpimästi ehdotusta kansainvälistä suojelua tai oleskelulupaa hakevan henkilön oikeuslääketieteellisestä iän selvittämisestä. Itse asiassa virasto on tuonut esille tämän sääntelytarpeen jo yli 10 vuoden ajan. Maahanmuuttovirasto korostaa, että turvapaikanhakijoiden osalta iän määrittäminen tulisi lähtökohtaisesti tehdä jo siinä vaiheessa prosessia, kun hakijan henkilöllisyyttä selvitetään. Uudella säännöksellä ei tulisi muuttaa nykyistä käytäntöä, jonka mukaan Maahanmuuttovirasto ei pääsääntöisesti turvapaikkapuhuttelussa selvitä hakijan henkilöllisyyttä, vaan nojautuu ulkomaalaisrekisterin henkilötietosivulle jo merkittyyn poliisin tai rajatarkastusviranomaisen antamaan tietoon. Esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisikin todeta, että pääsääntöisesti iän määrittämisen tekee edelleen poliisi tai rajavartiolaitos ja vain poikkeuksellisesti iän määrittämistä pyytää Maahanmuuttovirasto, mikäli hakijaa virastossa puhuteltaessa ilmenee uusia seikkoja, joiden perusteella iän määritys katsotaan tarpeelliseksi suorittaa. 

Käytännön ratkaisutoiminnassa voi esiintyä tilanteita, jolloin myös perheenkokoajan ikä on epäselvä/varmistamaton. Koska perheenkokoajan iällä voi olla merkitystä oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiin, Maahanmuuttovirasto katsoo, että säännöksen tulisi tarpeen mukaan mahdollistaa myös perheenkokoajan iän määrittämisen. Lakiesityksen 6 a §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisikin mainita säännöksen mahdollistavan myös perheenkokoajan iän selvittämisen. 

Lakiesityksen 6 a §:n 3 momentissa todetaan ”...kieltäytyminen tutkimuksesta voidaan ottaa huomioon ratkaistaessa hakijan vireillä olevaa kansainvälistä suojelua koskevaa tai muuta oleskelulupahakemusta, mutta että kieltäytyminen ei yksinään voi olla peruste sille, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään.” Maahanmuuttovirasto katsoo muotoilun ”voidaan ottaa huomioon” viittaavan harkinnan rajoittamiseen vain tilanteisiin, joissa ollaan päätymässä hakijalle negatiiviseen eli kielteiseen turvapaikka- tai oleskelulupapäätökseen. Lauseessa tulisi käyttää ilmaisua ”kieltäytyminen otetaan huomioon”, jolloin kieltäytyminen huomioitaisiin kaikissa tilanteissa ja myös siinä tapauksessa, että päätösharkinnassa ollaan päätymässä myönteiseen ratkaisuun.

Ehdotuksen mukaan kieltäytyminen ei yksinään voi olla peruste sille, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään. Ikätutkimuksen tavoitteena on selvittää se, käsitelläänkö hakijaa alaikäisenä vai täysikäisenä. Hakijan ikä vaikuttaa siis ensisijaisesti siihen, minkälaisessa prosessissa hakemus käsitellään.  Ikä ei lain mukaan suoranaisesti vaikuta päätöksen lopputulokseen, vaikka alaikäisen hakemus käytännössä helpommin voi johtaa myönteiseen ratkaisuun joissain tapauksissa. Sen vuoksi ulkomaalaislain säännöksessä ikätutkimuksesta kieltäytymistä ei pitäisi tarkastella suhteessa hakemuksesta annettavan ratkaisun lopputulokseen, vaan siihen, mikä vaikutus kieltäytymisellä on tarkasteluun hakijan iästä.

Maahanmuuttovirasto katsoo, että ikätutkimuksesta kieltäytymisen vaikutukset hakemuksen arviointiin jäävät ehdotetussa lakitekstissä avoimiksi, mikä ei ole hakijan oikeusturvan mukaista. Tämän vuoksi edellisessä kappaleessa mainituista syistä Maahanmuuttovirasto ehdottaa, että 6 a §:n 3 momentissa todettaisiin vaikutuksista Alankomaiden ja Iso-Britannian mallin mukaan seuraavasti: ” Hakijan kieltäytyessä ikätutkimuksesta hakemusta käsitellään kuten täysi-ikäisen hakijan hakemusta.” Yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisi tarkentaa sitä, voiko ikätutkimuksesta kieltäytyä jollain hyväksyttävällä perusteella ja mikä sellainen syy voisi olla.

Esityksestä ei ilmene, miten hakijan tarkka syntymäpäivä määritellään siinä tapauksessa, että hänen ikänsä määritellään ikätutkimuksen perusteella. Ikä voidaan määritellä esimerkiksi suoraan iänmääritystä koskevan lausunnon antamispäivän ja kuukauden mukaiseksi tai niin, että syntymäpäivä ja kuukausi hyväksytään hakijan oman ilmoituksen mukaiseksi ja syntymävuosi muutetaan lausunnon mukaiseksi. Tämä voitaneen kuitenkin määritellä muutoin kuin lain tasolla, lähinnä valtioneuvoston asetuksessa. 

Maahanmuuttovirasto toteaa lisäksi, että esityksen taloudellisia vaikutuksia koskevassa kohdassa (4.1.) ei ole riittävästi arvioitu ja tuotu esiin niitä lisäkustannuksia, joita iän määrittämisestä kansainvälistä suojelua ja perheen yhdistämistä koskevissa hakemuksissa aiheutuu. Taloudellisia vaikutuksia koskevassa kohdassa tulisi arvioida, kuinka paljon tutkimuksia tehtäisiin, mikä taho (ja missä määrin) tutkimuksia teettäisi, mitä tutkimukset maksavat ja mikä taho ne maksaa. 

Lakiesityksen 6 b §:n 2 momentin mukaan ”Poliisin, rajavartiolaitoksen tai Maahanmuuttoviraston virkamies varmistaa toimenpiteen tekemisen yhteydessä hakijan henkilöllisyyden”. Yksityiskohtaisten perusteluiden sivulla 33 todetaan, että tarvittaessa henkilöllisyyttä selvitettäessä ja siitä varmistuttaessa henkilöstä voitaisiin ottaa sormenjäljet, valokuva sekä muut henkilötuntomerkit lain 131 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtien mukaan. Maahanmuuttovirasto toteaa, että lain 131 §:n perusteella Maahanmuuttoviraston virkamiehellä ei ole toimivaltaa ottaa hakijasta esimerkiksi sormenjälkiä, minkä seurauksena Maahanmuuttoviraston työntekijä ei pysty varmistamaan hakijan henkilöllisyyttä iänmäärittämistoimenpiteen yhteydessä silloin, kuin henkilöllisyyden varmistaminen edellyttää tällaisia toimenpiteitä. (Useinhan iän määritys katsotaan tarpeelliseksi juuri sen takia, että hakijalla ei ole henkilöllisyyttä todistavia asiakirjoja, joista ikä voitaisiin luotettavasti päätellä. Tällöin henkilöllisyyttä ei pystytä varmistamaan asiakirjoista myöskään iän määrittämistoimenpiteen yhteydessä).   

Luvun 4.2. toisessa kappaleessa on käytetty termiä ”virka-apupyynnöiltä”. Maahanmuuttovirasto katsoo, että kyse on pikemmin lisäselvityspyynnöstä tilanteessa, jossa hakijan henkilöllisyyttä joudutaan selvittämään tarkemmin toimivaltaisen viranomaisen toimesta.

Esityksen yksityiskohtaiset perustelut koskevat oikeuslääketieteellisen iän määrittämistä vain Suomessa oleville hakijoille. (Lainkohdan sanamuodossa ei sen sijaan ole määritelty sitä, onko oleskeluluvan hakija Suomessa vai ulkomailla). Esitys ei tällaisenaan palvele ulkomailla olevien oleskeluluvan hakijoiden iän määrittämistä tilanteissa, joissa asiakirjaselvitystä hakijan iästä ei ole mahdollista saada. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan tulisi jatkossa selvittää myös sitä, minkälaisia mahdollisuuksia olisi käytettävissä ulkomailla olevan oleskeluluvan hakijan iän määrittämiseksi. (Käytännössä tutkimukset tulisi pystyä suorittamaan ulkomailla ja lausunnon antaisi Helsingin yliopiston oikeuslääketieteen laitos). Tässä yhteydessä tulisi selvittää myös edustuston mahdollisuutta pyytää iän määrittämistä. Mikäli myös edustustoille annetaan mahdollisuus pyytää ulkomailla olevan oleskeluluvan hakijan iän määrittämistä, myös edustustojen tulisi pystyä varmistamaan hakijan henkilöllisyys iän määrittämistä koskevan toimenpiteen yhteydessä.

2. Yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle, 36 § 3 mom.

Esityksessä on rajoitettu oleskeluluvan myöntämättä jättäminen koskemaan vain väärien henkilöllisyyttä tai perhesuhteita koskevien tietojen antamista. Perheenkokoaja on kuitenkin voinut saada oman oleskelulupansa myös muita vääriä tietoja antamalla. Vertailuna todettakoon, että voimassa olevan ulkomaalaislain 58 §:n mukaan oleskelulupa voidaan peruuttaa paitsi henkilöllisyyttä koskevien väärien tietojen, myös muiden päätökseen vaikuttaneiden väärien tietojen antamisen perusteella tai mikäli oleskelulupaa haettaessa on salattu sellainen seikka, joka olisi saattanut estää oleskeluluvan myöntämisen. 

Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan ehdotetun pykälän tarkoituksena on ulottaa perheenkokoajan 36 §:n 2 momentin mukaisen, aikaisemman toiminnan vaikutukset tilanteeseen, jossa väärin perustein saatu oleskelulupa on perhesidehakemuksen perusteena. Maahanmuuttovirasto katsoo, että 3 momentissa olisi loogista asettaa samat edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle kuin 2 momentissa.  Maahanmuuttovirasto esittää, että ulkomaalaislain 36 §:n 3 momentin sanamuotoa muokattaisiin siten, että myös perheenkokoajan muiden väärien tietojen kuin vääriä henkilöllisyyttä tai perhesuhteita koskevien tietojen antaminen oman oleskelulupahakemuksen yhteydessä voitaisiin ottaa huomioon oleskelulupaa perhesiteen perusteella perheenkokoajan perheenjäsenelle myönnettäessä.

Maahanmuuttovirasto esittää, että 3 momentin muotoilua muutetaan muotoon ”Oleskelulupa perhesiteen perusteella voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan saaneen oleskelulupansa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä vääriä tietoja antamalla.”  Mikäli säännöksessä halutaan tarkemmin määritellä ne seikat, joista vääriä tietoja on annettu, säännöstä tulisi ainakin täydentää seuraavasti:”...antamalla tietoisesti vääriä tietoja henkilöllisyydestään, perhesuhteistaan tai muita päätökseen vaikuttaneita vääriä tietoja taikka salaamalla sellaisen seikan, joka olisi saattanut estää oleskeluluvan myöntämisen”, jolloin oleskelulupa perhesiteen perusteella voitaisiin jättää myöntämättä myös niissä tapauksissa, joissa perheenkokoajan oma oleskelulupahakemus olisi voitu jättää myöntämättä 2 momentin nojalla. 

Yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisi mainita useampia esimerkkitilanteita sellaisesta maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännöksien kiertämisestä, johon kyseistä säännöstä voitaisiin soveltaa. Esimerkkeinä Maahanmuuttovirasto tuo esille seuraavat tilanteet: 1. Perheenkokoaja on esiintynyt omaa lupaa hakiessaan Suomessa olevan henkilön puolisona ja luvan saatuaan hakee oikeaa puolisoaan/perhettään. 2. Perheenkokoaja on esiintynyt omaa lupaa hakiessaan Suomessa olevan henkilön lapsena/kasvattilapsena ja luvan saatuaan hakee oikeita vanhempiaan.

3. Perheenjäsenen määritelmän täsmentäminen tiettyjen kasvattilasten osalta, 37 § 3 mom.

”(Kasvattilapsi)” sana on tarpeeton lakitekstissä, koska osa kasvattilapsista eli ne, joiden huoltosuhteesta on saatavissa virallista selvitystä, kuuluu 1 momentin piiriin.

Jos kasvattilapsi on päätöksentekohetkellä saavuttanut jo täysi-ikäisyysrajan, ei ole perusteltua, että hänellä automaattisesti olisi oikeus perheenyhdistämiseen häntä joskus tosiasiallisesti huoltaneen aikuisen henkilön kanssa, josta hän on ollut ehkä jo useita vuosia erossa. Kansainvälisen suojelun hakijan osalta päätöksentekohetki on ratkaiseva täysi-ikäisyyttä arvioitaessa. Maahanmuuttovirasto pitää tärkeänä, että oleskelulupaprosessin aikana täysi-ikäisyyden saavuttaneiden osalta oikeutta perheenyhdistämiseen tarkastellaan jatkotyössä laajemminkin, kuten turvapaikkapolitiikasta tehdyssä selvityksessä on todettu tarpeelliseksi.

Lakiesityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (s.35) on todettu, että ”Huoltosuhteen lisäksi momentissa edellytettäisiin myös, että kasvattilapsi olisi huollon tarpeessa. Tosiasiallisen huollon tarpeella tarkoitettaisiin kasvattilapsen osalta sitä, että esimerkiksi lähes täysi-ikäisen nuoren asuminen kasvatusvanhemman luona ei välttämättä tarkoittaisi, että henkilö olisi huollon tarpeessa ja näin rinnastettavissa perheenjäseneen. Jos kasvattilapsen ja hänen kasvatusvanhempansa elämäntilanteesta kävisi ilmi, että kasvattilapsi viettää jo käytännössä itsenäistä elämää, vaikka asuu vielä samassa taloudessa, rinnastus huollossa olevaan perheenjäseneen ei olisi tarkoituksenmukaista. Harkinta tosiasiallisen huollon tarpeen olemassa olosta tulisi erityisesti ottaa huomioon tapauksissa, joissa kasvattilapsi tulee täysi-ikäiseksi oleskelulupaprosessin aikana.” Nämä yksityiskohtaisissa perusteluissa mainitut edellytykset täysi-ikäisyysrajan osalta tulisi sisällyttää itse säännökseen.

Maahanmuuttovirasto katsoo, että lakiesityksen muotoilua olisi syytä muuttaa siten, että tosiasiallinen huollon tarve erotettaisiin omaksi alakohdaksi. Esityksen 3 momentista poistettaisiin kohta ” ...joka on tosiasiallisen huollon tarpeessa, mutta...” ja tämä lisättäisiin omaksi alakohdakseen. Muutos selkiyttäisi pykälän rakennetta. 

Maahanmuuttoviraston ehdotus 3 momentiksi: 
”Edellä 1 momentissä määriteltyyn lapseen rinnastetaan Suomessa asuvan tai tämän aviopuolison tosiasiallisessa huollossa oleva alle 18-vuotias lapsi, jonka huoltosuhteesta ei ole saatavissa luotettavaa virallista asiakirjaselvitystä. Rinnastaminen edellyttää lisäksi luotettavaa selvitystä siitä, että:
1)	lapsen aikaisemmat huoltajat ovat kuolleet tai kadoksissa
 ja
2)	lapsen tosiasiallinen huoltosuhde perheenkokoajaan tai tämän aviopuolisoon tai perheenkokoajan huoltajaan on ollut olemassa ennen perheenkokoajan lähtöä lähtömaasta 
ja
3)	lapsi on tosiasiallisen huollon tarpeessa sinä päivänä, kun perhesidettä koskeva oleskelulupahakemus ratkaistaan.

Olisi tärkeää myös selvittää jatkossa sitä, mitä kasvattilapsena Suomeen otetun oikeusasemalle tapahtuu Suomeen saapumisen jälkeen: tuleeko kasvattivanhemmasta lapsen virallinen huoltaja vai määrätäänkö lapselle edustaja ja miten edustajan määräämistä koskeva prosessi käynnistyy näissä tilanteista. Onko esimerkiksi Maahanmuuttovirasto tällaisissa tapauksissa velvollinen tekemään lastensuojeluilmoituksen lapsesta, jolla ei ole virallista huoltajaa? Tulisi myös selvittää, miten ja millä perusteella väestörekisteriin merkitään oleskeluluvan kasvattilapsisuhteen perusteella saaneen lapsen huolto. Merkitseekö väestörekisterin pitäjä lapsen huoltajaksi Maahanmuuttoviraston päätöksessä lapsen huoltajaksi todetun henkilön vai edellyttääkö lapsen huollon merkitseminen väestötietojärjestelmään muiden huoltosuhdetta koskevien selvitysten esittämistä.

Maahanmuuttovirasto esittää myös, että lakipykälään kirjattaisiin tarkemmin niitä elementtejä, joiden perusteella tosiasiallisen huollon tarvetta arvioidaan sen sijaan, että eri tekijöitä luetellaan yksityiskohtaisissa perusteluissa. Ulkomaalaislakiin on nykyään tapana kirjata harkinnassa huomioon otettavia seikkoja (esim. 52 §, 146 §). Toisaalta joka tapauksessa 66 a §:n mukaiset seikat tulevat huomioon otettaviksi ehdotetun 37 §:n 3 momentin osalta.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa tulisi myös avata sitä, mitä tarkoitetaan esityksessä mainitulla ”luotettavalla virallisella asiakirjaselvityksellä huoltosuhteesta”.

4. Toimeentuloedellytys oleskelulupaa myönnettäessä, 39 §, 114 §

Lakiesityksessä ulkomaalaislain 39 §:ää ehdotetaan täsmennettäväksi siltä osin kuin esityksen mukaan toimeentuloedellytys on tarkoitus lisätä koskemaan 6 luvun mukaisia tilanteita lisäämällä 6 luvun soveltamista koskevan lauseen loppuun: ”, jollei 6 luvussa toisin säädetä”. Maahanmuuttovirasto esittää, että tämän muotoilun sijaan ulkomaalaislain 39 §:n loppuun kirjoitettaisiin auki, mitä 6 luvun mukaisia henkilötahoja (ns. uusia perheenjäseniä, kun perhe on muodostettu vasta perheenkokoajan Suomeen tulon jälkeen) toimeentuloedellytyksen soveltaminen koskee. 

Hallinto-oikeuksien tähänastisessa oikeuskäytännössä, turvatun toimeentulon vaatimuksesta poikkeamista harkittaessa, on osin annettu suurta painoarvoa perheen oikeudelle viettää perhe-elämää samassa valtiossa, antamatta merkitystä sille, onko kyseessä uusi vai vanha perheside. Ehdotetussa säännöksessä lähtökohtana kuitenkin on, että Suomessa asuvan perheenkokoajan perheenjäseneltä edellytetään turvattua toimeentuloa, vaikka perheenkokoajan ei voida lähtökohtaisesti edellyttää palaavan kotimaahansa viettämään perhe-elämää. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että perhe-elämän viettämiselle samassa valtiossa ei anneta ehdotonta suojaa ja hyväksytään, että perheenjäsenet voivat joutua asumaan eri valtioissa, jos perhe on muodostettu perheenkokoajan maahantulon jälkeen. Tämä lähtökohta tulisi ottaa myös huomioon harkittaessa toimeentuloedellytyksestä poikkeamista. 

Mikäli perhesidelupalainsäädäntoä halutaan tiukentaa, toimeentuloedellytyksestä ei tulisi siis voida poiketa pelkästään sillä perusteella, että perheenkokoajalla tai hänen mahdollisilla huollettavillaan ei olisi mahdollisuutta palata lähtömaahansa viettämään perhe-elämää. Mainitun lähtökohdan ja tulkinnan tulisi yhdenvertaisuuden nimissä koskea muitakin kuin 6 luvun mukaisia perhesiteen perusteella tehtyjä hakemuksia, joissa perhe on muodostettu perheenkokoajan maahantulon jälkeen.

5. Turvapaikanhakijan työnteko-oikeus, 81 § 5) kohta

Ehdotettu 81 §:n 1 momentin 5 kohdan muutos ei ole ehdotetussa muodossaan käytännössä toimiva eikä myöskään säädöstasolla riittävän tarkkaan säännelty. Oikeuden työntekoon tulisi selkeästi ilmetä laista, jolloin myös työnantaja voisi todeta, onko turvapaikanhakijalla oikeus työntekoon vai ei. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa ehdotettu toimintatapa asian ratkaisemisesta siinä vaiheessa, kun hakija mahdollisesti pyytää Maahanmuuttovirastolta todistuksen työnteko-oikeudesta, ei ole sellaisenaan toteuttamiskelpoinen.

Nykyinen menettely, jossa Maahanmuuttovirasto antaa työnteko-oikeudesta todistuksen on vain yksinkertainen ja mekaaninen hallinnollinen menettely, jossa ei tehdä hallinnollista päätöstä. Työnteko-oikeus riippuu turvapaikkahakemuksen jälkeen tapahtuneen oleskelun pituudesta, joka on yksiselitteisesti todettavissa. Sikäli kuin työnteko-oikeudesta otettaisiin lakiin ehdotetunlainen tulkinnanvarainen säännös, olisi tehtävä erillistä harkintaa vaativa ratkaisu, joka poikkeaisi täysin nykyisestä todistuksen antamisesta. Tällaisesta uudesta osaratkaisusta tulisi säätää laissa.

Nykyisessä menettelyssä Maahanmuuttovirasto antaa hakijalle todistuksen työnteko-oikeudesta, jos hän sitä itse pyytää. Todistusta pyydetään lähinnä siitä syystä, että työnantaja voi varmistua työnteko-oikeuden olemassa olosta. Hakija voi kuitenkin suoraan lain perusteella tehdä työtä ilman todistustakin, jos työnantaja tuntee säännöksen sisällön ja hakija voi osoittaa oleskelleensa turvapaikanhakijana yli kolme kuukautta. Jos 81 §:n 1 momentin 5 kohdan säännöksessä on sellaista harkinnanvaraista tai selvitystä vaativaa sisältöä kuin pykälään on ehdotettu (”...henkilöllisyyttä ei ole kyetty selvittämään hakijasta riippumattomasta syystä”) työnantajan on mahdotonta varmistua pelkästään lain nojalla hakijan työnteko-oikeudesta. Tällöin maahanmuuttoviranomaisen on ratkaistava, onko hakijalla työnteko-oikeus vai ei.

Jos edellytettäisiin, että ratkaisu tehtäisiin Maahanmuuttovirastossa, tämä merkitsisi turvapaikkaprosessin pitkittymistä, kun vähintään esittelijätason virkamies joutuisi ratkaisemaan esikysymyksenä kysymyksen työnteko-oikeudesta. Turvapaikkamenettelyyn tulisi yksi vaihe lisää ja tämä voimavara olisi poissa varsinaisesta päätöksenteosta. Osaltaan ehdotus saattaisi merkitä viranomaistoiminnan kustannusten lisääntymistä yleisperusteluissa todettujen säästöjen sijasta. Pääsääntö on, että kaikista Maahanmuuttoviraston päätöksistä on oikeus hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Lainmuutosta tehtäessä tulisi myös ratkaista kysymys valitusmahdollisuudesta tai sen rajoittamisesta. Yleisesti ottaen ei tunnu järkevältä, että hallinto-oikeutta rasitettaisiin valituksilla työnteko-oikeudesta. Valitusasioiden keskimääräiset käsittelyajat huomion ottaen työnteko-oikeudesta valittaminen saattaisi käytännössä johtaa siihen, että turvapaikka-asiaan ehdittäisiin Maahanmuuttovirastossa ratkaista ennen kuin hallinto-oikeus ehtisi käsitellä työnteko-oikeudesta aiemmin annetun päätöksen.

Sikäli kuin turvapaikanhakijan työnteko-oikeudesta pitäisi tehdä erillinen päätös kesken varsinaisen turvapaikkaprosessin, sopivammat tahot päätöksen tekemiselle olisivat poliisi ja rajavartiolaitos, jotka suorittavat hakijan henkilöllisyyttä, maahantuloa ja matkareittiä koskevan tutkinnan. Koska turvapaikanhakijan työnteko-oikeuden rajoittaminen liittyisi hakijan henkilöllisyyteen, ratkaisu työnteko-oikeudesta tulisi tehdä henkilöllisyyden tutkinnan päätteeksi. Henkilöllisyyden selvittäminen on niin keskeisesti poliisin ja rajavartiolaitoksen tehtävänä, että esitystä Maahanmuuttoviraston päätöksenteosta poliisin aineiston perusteella ei voida pitää millään perusteella tarkoituksenmukaisena. 

Mikäli kuitenkin päädyttäisiin antamaan päätöksentekovalta asiassa Maahanmuuttovirastolle, yksityiskohtaisiin perusteluihin kirjattu henkilöllisyyden selvittämistä koskeva tehtäväjako poliisin, rajavartiolaitoksen ja Maahanmuuttoviraston välillä tulisi kirjata lain tasolle: ”poliisin tai rajavartiolaitoksen Maahanmuuttovirastolle toimittamassa aineistossa henkilöllisyyden selvittämisen tulee olla selvästi todettu tai aineistossa tulee olla mainittu, että hakija ei ole vaikeuttanut henkilöllisyytensä selvittämistä.”  

Mikäli turvapaikanhakijan työnteko-oikeus perustetaan selvitetyn henkilöllisyyden käsitteelle, perusteluissa tulisi tarkemmin todeta, minkälaisia tietoja selvitettyyn henkilöllisyyteen sisältyy. Vrt. kansalaisuuslaki, jonka mukaan henkilöllisyys voi olla epäselvä, jos henkilö on kertonut eri tavalla omasta henkilöllisyydestään, nimestään, syntymäajastaan ja kansalaisuudestaan. Nämä tiedot poliisi tai rajavartiolaitos voisi mainita todetessaan, onko henkilöllisyys selvitetty. Kansalaisuuslakia sovellettaessa henkilöllisyys voi olla epäselvä myös, jos hän on kertonut ristiriitaisia tietoja muista henkilötiedoistaan (esimerkiksi avioliitto, lapset, vanhemmat).

Ehdotetun säännöksen sanamuoto ”... henkilöllisyyttä ei ole kyetty selvittämään hakijasta riippumattomasta syystä” on hyvin epämääräinen ja kysymyksiä herättävä. Mikä on hakijasta riippumaton syy? Valtaosalla turvapaikanhakijoista ei ole matkustusasiakirjaa heidän hakiessaan turvapaikkaa. Turvapaikkapuhuttelussa annetaan erilaisia selityksiä siitä, miksi matkustusasiakirjaa ei ole. Jotkut selitykset ovat enemmän totuudenmukaisia, jotkut vähemmän. Esimerkiksi missä seuraavista kertomuksista kysymyksessä olisi hakijasta riippumaton syy: 
•	tullut maahan toisen henkilön papereilla, jotka salakuljettaja on vienyt mukanaan
•	salakuljettaja neuvoi hävittämään passinsa, jonka myös teki
•	passi kastui sateessa ja meni pilalle, heitti pois
•	ei ole passia eikä sitä ole missään matkalla kysytty

Jos asiakirjoja ei ole, mikä on hakijan kertomuksen vaikutus kysymykseen, onko henkilöllisyys jäänyt selvittämättä hakijasta riippumattomasta syystä. Onko henkilön kertomuksen vakuuttavuudella ja uskottavuudella merkitystä? Onko esimerkiksi eroa tapauksilla, joissa hakija valehtelee ja uskottavasti kertoo, ettei hän ole toiminut millään lailla henkilöllisyytensä salatakseen tai hakija kertoo rehellisesti, että on hävittänyt matkustusasiakirjansa toisen neuvosta.

Ulkomaalaislain ja kansalaisuuslain sanamuotojen on tarpeen olla keskenään yhteen sovitetut, koska hallintotuomioistuimet usein hakiessaan lainsoveltamisen suuntaviivoja etsivät tukea relevanteista oikeusnormeista. Maahanmuuttovirasto toteaa, että esityksessä käytetty termi ”selvitetty” on käsitteellisesti eri asia kuin jos henkilöllisyyden pitää olla ”luotettavasti selvitetty” kuten kansalaisuuslain 6 §:ssä edellytetään. Ulkomaalaislaissa henkilöllisyyden selvittäminen viittaa poliisin tai rajavartiolaitoksen suorittamaan turvapaikkatutkintaan (97 § 1 mom.), jonka tarkoituksena on saada henkilöllisyys varmistetuksi.

Ulkomaalaislaissa tähän mennessä ainoa säännös henkilöllisyyden arvioinnin osalta on 136 §:n 5 momentti (”Jos ulkomaalaisen henkilöllisyyttä ei ole pystytty varmistamaan, siitä tehdään merkintä muukalaispassiin tai pakolaisen matkustusasiakirjaan”). Maahanmuuttovirasto toteaa, että henkilöllisyyden selvittämisellä turvapaikanhakuvaiheessa ei voida ottaa ennakoivasti kantaa siihen, miten henkilöllisyyden (erityisesti nimi, syntymäaika ja kansalaisuus) selvyys myöhemmin kansalaisuusasiaa käsiteltäessä ratkaistaan. 

Esimerkkitapauksina, joissa lainkohta voisi tulla sovellettavaksi ja joissa henkilöllisyyden selvyyttä voitaisiin joutua harkitsemaan, voidaan mainita ainakin seuraavat tilanteet:
•	Hakijasta ei pystytä ottamaan sormenjälkiä sormenpäiden käsittelyn takia. Voidaanko tällöin henkilöllisyyttä pitää selvitettynä vain sen perusteella, mitä hakija itse kertoo henkilöllisyydestään? 
•	Hakija esittää passin, mutta Eurodac-hittitiedot osoittavat henkilön olevan muu kuin passiin merkitty henkilö. Tällöin henkilöllisyyttä ei voida pitää selvitettynä.
•	Miten henkilöllisyyden selvittämiseen suhteutuu tapaus, jossa hakija esittää matkustusasiakirjan tai varsinaisen virallisen henkilöllisyystodistuksen sijaan useita eri asiakirjoja (esimerkiksi puolueen jäsenkortin, vihkitodistuksen yms.), joista hänen henkilöllisyytensä ilmenee yhdenmukaisesti. Voidaanko henkilöllisyyttä pitää selvitettynä useiden epävirallisten selvitysten perusteella, jos esitetyt selvitykset ovat keskenään ristiriidattomia?

Hallituksen esityksen yleisperusteluissa sivulla 28 kappaleessa 3.3 Turvapaikanhakijan työnteko-oikeus lausutaan seuraavaa: ”Esityksen tavoitteena on, että työmarkkinoilla työskentelevien kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyys on selvitetty tai ainakaan hakija ei ole vaikeuttanut henkilöllisyytensä selvittämistä.” Henkilöllisyyden selvittämisen vaikeuttaminen voidaan käsittää eri tavalla kuin pykälässä oleva sanamuoto ”henkilöllisyyttä” ei ole kyetty selvittämään hakijasta riippumattomasta syystä”. Sen sijaan, että todetaan, ettei hakija ole ainakaan vaikeuttanut henkilöllisyytensä selvittämistä (esityksen yksityiskohtaiset perustelut s. 37), tulisi kriteerinä käyttää sitä, onko hakija vaikeuttanut asian selvittämistä.

Entä miten suhtaudutaan tilanteeseen, jossa henkilö on ensi vaiheessa salannut henkilöllisyytensä, mutta myöhemmin esittää passin. Tällöin hakija on aluksi vaikeuttanut henkilöllisyytensä selvittämistä, mutta myöhemmin henkilöllisyys on tullut selvitettyä. Pykälän mukaan hakijalla olisi työnteko-oikeus, mutta lopputulos on hieman ristiriidassa sen edellä mainitun perustelun kanssa, että työmarkkinoilla oleva ei olisi saanut ainakaan vaikeuttaa henkilöllisyytensä selvittämistä.

Hieman epäselväksi jää, tarkoittaako ehdotettu säännös sitä, että esimerkiksi Somaliasta tulevilla turvapaikanhakijoilla on aina työnteko-oikeus, koska Somaliasta ei ole lainkaan saatavissa sellaisia luotettavia henkilöasiakirjoja, joita voitaisiin pitää riittävänä selvityksenä henkilöllisyydestä. Hyvin usein henkilöllisyyspaperien hävittäminen liittyy hakijan matkareitin salaamiseen, eikä aina suoranaisesti hakijan henkilöllisyyteen. Yksi vaihtoehto olisi kytkeä työnteko-oikeus myös muuhun yhteistyöhön asiansa selvittämisessä. Jos hakijan kertomus maahantulostaan on selvästi epäuskottava, tulisiko sillä olla vaikutusta työnteko-oikeuteen. Enemmän väärinkäyttöä tapahtuu siten, että hakija pyrkii salaamaan maahantuloreittinsä. Tällöin voidaan salata aiempi oleskelu jossain toisessa maassa.

Maahanmuuttovirasto katsoo, että turvapaikanhakijan oikeudesta tehdä työtä tulisi säätää laissa riittävän selkeästi ja yksiselitteisesti ilman, että asian selvittämiseen tarvitsee tehdä erillistä päätöstä. Jos työnteko-oikeus halutaan sitoa varmistettuun henkilöllisyyteen, laissa tulisi edellyttää, että hakijalla on matkustusasiakirja tai henkilöllisyys on muutoin luotettavasti selvitetty. Tulee myös ottaa huomioon, että kansainvälistä suojelua hakeneilta ei voida kategorisesti aina edellyttää kotimaan matkustusasiakirjan esittämistä, sillä heillä voi olla pakolaisoikeuden näkökulmasta hyväksyttäviä syitä matkustusasiakirjan puuttumiselle.

Jos päädytään malliin, että työnteko-oikeus tulisi ratkaista erikseen, menettelyn tulisi olla yksinkertainen, eikä päätöksestä tulisi olla valitusoikeutta. Ratkaisu tulisi tehdä henkilöllisyyden tutkinnan yhteydessä poliisin toimesta. Menettelystä pitäisi kirjata säännökset ulkomaalaislakiin. Tarvittaisiin säännökset menettelystä työnteko-oikeuden ratkaisemiseksi, toimivaltaisesta viranomaisesta ja valituskiellosta.

Maahanmuuttovirasto ehdottaa lain muotoiluksi seuraavia vaihtoehtoja:

”5) on kansainvälistä suojelua haettuaan oleskellut Suomessa kolme kuukautta ja jonka henkilöllisyys ja kansalaisuus on varmistettu asiakirjoin tai muulla luotettavalla tavalla.” (Riittäisikö esimerkiksi somalialaisten osalta oma ilmoitus?)

 tai

”5) on kansainvälistä suojelua haettuaan oleskellut Suomessa kolme kuukautta ja joka ei ole vaikeuttanut henkilöllisyytensä ja matkareittinsä selvittämistä.”

Mikäli 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa kuitenkin käytettäisiin henkilöllisyyden selvitetyksi tulemiseen liittyvää määritelmää ehtona työnteko-oikeudelle, Maahanmuuttovirasto esittää, että ”selvitetyn henkilöllisyyden” sijasta käytettäisiin termiä ”varmistettu henkilöllisyys.” 

Mikäli päädytään siihen, että työnteko-oikeudesta tarvitaan erillinen ratkaisu, Maahanmuuttovirasto ehdottaa tarvittavien säännöksien muotoiluksi seuraavaa:

97 § Turvapaikkatutkinta, 1 mom.

 ”Kansainvälisen suojelun perusteella oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon selvittää poliisi tai rajavartiolaitos. Hakijan henkilöllisyyttä selvitettäessä kerätään henkilötiedot hänen perheenjäsenistään ja muista omaisistaan. Henkilöllisyyden selvittämisen yhteydessä ratkaistaan, onko hakijalla työnteko-oikeus ulkomaalaislain 81 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisesti.”

191 § Valituskiellot, 1 mom. 6 kohta

”6) päätös, jolla poliisi tai rajavartiolaitos 97 §:n 1 momentin mukaan ratkaisee, onko turvapaikanhakijalla oikeus tehdä työtä;”

Edellä olevan lisäksi olisi syytä pohtia myös, pitäisikö jo myönnetty työnteko-oikeus peruuttaa, jos hakijan henkilöllisyydestä myöhemmin ilmenee uusia erilaisia tietoja. Peruuttamisesta ja siihen liittyvistä seikoista kuten eri viranomaisten välisestä työnjaosta sekä valitusoikeudesta pitäisi myös olla säännös laissa.

6.  Oleskeluluvan myöntäminen kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneen perheenjäsenelle (ulkomaalaislain 114 §) ja muulle omaiselle (ulkomaalaislain 115 §)

Lakiesityksen asumisaikaedellytys on ehdotetussa muodossaan helposti sovellettava. Maahanmuuttovirasto toteaa, että mikäli asumisaikaedellytykseen kuitenkin lisättäisiin poikkeuksia, soveltaminen muuttuisi todennäköisesti ongelmalliseksi. Säännökseen ei sen vuoksi tulisi lainvalmistelun edetessä lisätä poikkeusperusteita kuten toimeentuloedellytyksen osalta on säädetty (poikkeuksellisen painava syy, lapsen etu).

Lakiesityksessä tulisi tarkentaa, mitä ”asumisella” tässä yhteydessä tarkoitetaan. Ulkomaalaislaissa aiemmin käytetty termi maassa oloa kuvaamaan on ”maassa oleskelu”, jota käytetään esimerkiksi pysyvän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä koskevassa 56 §:ssä. Maahanmuuttovirasto katsoo asumisedellytyksen täyttyvän, jos perheenkokoaja asuu Suomessa väestötietojärjestelmän tietojen mukaan, vaikka hän tosiasiallisesti oleskelisi asumisaikaedellytyksen kestäessä jossain toisessa maassa ja tämä käy ilmi hanen matkustusasiakirjastaan. 

Perusteluiden mukaan asumisaika laskettaisiin oleskeluluvan ensimmäisestä voimassaolopäivästä. Maahanmuuttoviraston näkemyksen mukaan tämä olisi syytä todeta lain tasolla, varsinkin, kun on odotettavissa, että maassa oleskelun alkamisen ja luvan myöntämisen välillä kuluu aikaa. 

Lainkohdan muotoilusta  ”...oleskeluluvan hakemisen edellytyksenä on, että perheenkokoaja on asunut Suomessa vähintään vuoden oleskeluluvalla.” ei käy täysin selkeästi ilmi se, että oleskelulupahakemus perhesiteen perusteella voidaan laittaa vireille vasta sen jälkeen, kun perheenkokoaja on asunut Suomessa oleskeluluvalla vähintään vuoden. Epäselväksi jää, voidaanko tämän muotoilun perusteella estää oleskelulupahakemuksen laittaminen vireille ennen asumisaikaedellytyksen täyttymistä. 

Maahanmuuttovirasto ehdottaa, että lainkohta muotoiltaisiin seuraavasti: ”... muulle omaiselle myönnettävän oleskelulupahakemuksen voi panna vireille vasta kun perheenkokoaja on asunut Suomessa oleskeluluvalla vähintään vuoden.”  Säännöksen muotoilun osalta on huomattava, että sanajärjestystä ”vähintään vuoden oleskeluvalla” tulee välttää, koska se voi aiheuttaa väärinkäsityksen viittauksesta oleskeluluvan pituuteen, vuoden mittaisen asumisen sijasta. Säännöksen täsmentäminen on tarpeen, koska muutoin liian aikaisin vireille pantujen hakemusten ratkaiseminen aiheuttaa huomattavan paljon turhaa työtä. 

Asumisaikaedellytyksen henkilöllisyyden ulottuvuuden osalta, ulkomaalaislain yleisen systematiikan kannalta ongelmallisena voidaan pitää sitä, ettei asumisaikaedellytys koske kaikkia perheenkokoajia, jotka ovat tulleet Suomeen turvapaikanhakijoina tai heidän perheenjäseninään. Asumisaikaedellytyksen soveltamisen ulkopuolelle jäisivät ehdotuksessa myös oleskeluluvan yksilöllisestä inhimillisestä syystä ulkomaalaislain 52 §:n nojalla saaneet henkilöt. Ulkopuolelle jäisivät myös alun perin maasta poistumisen estymisen vuoksi ulkomaalaislain 51 §:n perusteella oleskeluluvan saaneet ja sittemmin jatkuvaluonteisen oleskeluluvan 54 §:n 5 momentin nojalla saaneet perheenkokoajat.

Oleskeluluvan Suomessa ulkomaalaislain 52 §:n perusteella saaneet henkilöt ovat lähes sataprosenttisesti turvapaikanhakijoita, joiden osalta kansainvälisen suojelun edellytykset eivät ole täyttyneet. On epäjohdonmukaista, että tällä perusteella oleskeluluvan saaneet henkilöt tulevat ehdotuksen myötä parempaan asemaan (pystyen hakemaan perheenjäseniään Suomeen aikaisemmin) kuin ne henkilöt, joille oleskelulupa on turvapaikkaprosessissa myönnetty toissijaisen, humanitaarisen tai tilapäisen suojelun perusteella, joiden viimeksi mainittujen ryhmien Suomeen jääminen perustuu useimmiten Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin. Näiden 52 §:n mukaisen luvan saaneiden osalta usein poiketaan perheenyhdistämistilanteessa toimeentulovaatimuksestakin. Asumisaikaedellytyksen epäjohdonmukaista ja henkilöllisen ulottuvuuden osalta liian rajattua kohdentamista ei lakiesityksen esitöissä juurikaan perustella.

Lakiesityksen tarkoituksena on karsia turvapaikanhakemisen vetotekijöitä. Tavoitteeseen pääsemiseksi Maahanmuuttovirasto esittää, että asumisaikaedellytys olisi laissa asetettava myös niille perheenkokoajille, jotka ovat itse tulleet Suomeen sekä lakiesityksessä mainittujen kansainvälistä suojelua saaneiden (toissijainen suojelu, humanitaarinen suojelu, tilapäinen suojelu) perheenjäseninä että ulkomaalaislain 52 §:n ja 51 §:n perusteella luvan saaneina ja heidän perheenjäseninään.

Tilastojen mukaan pakolaisuuteen, kansainväliseen suojeluun ja muuhun humanitaariseen maahanmuuttoon liittyviä perheenyhdistämishakemuksia tuli vuonna 2008 vireille eniten Somaliasta, Irakista, Myanmarista ja Afganistanista. Perhesidepäätöksiä em. kansalaisuuksille tehtiin vuonna 2008 seuraavasti:
1.	Somalia 711 (myönteisiä 530 ja kielteisiä 181)
2.	Afganistan 312 (myönteisiä 216 ja kielteisiä 96)
3.	Irak 278 (myönteisiä 216 ja kielteisiä 62)
4.	Myanmar 49 (myönteisiä 28 ja kielteisiä 19)

 Vuonna 2007 perhesidesidepäätöksiä em. kansalaisuuksille tehtiin seuraavasti:
1.	Somalia 634 (myönteisiä 428 ja kielteisiä 206)
2.	Irak 212 (myönteisiä 176 ja kielteisiä 36)
3.	Afganistan 233 (myönteisiä 115 ja kielteisiä 118)
4.	Myanmar 21 (myönteisiä 18 ja kielteisiä 3)

Perheenkokoajana ulkomaalaislain 6 luvun mukaista kansainvälistä suojelua saanut on ollut vuosina 2007 ja 2008 noin 60 prosentissa tapauksista somalaislaisten ja irakilaisten osalta ja noin 20 prosentissa afganistanilaisten osalta. Perheenkokoajana on puolestaan ollut 52 §:n perusteella luvan saanut tai oman oleskelulupansa perhesiteen perusteella saanut somalialaisten ja irakilaisten osalta noin 40 prosentissa ja afganistanilaisten osalta noin 80 prosentissa tapauksista. Afganistanilaisten suuri osuus perustuu siihen, että he ovat edellisvuosina saaneet oleskeluluvan enimmäkseen 52 §:n eivätkä kansainvälisen suojelun perusteella. Lain 51 §:n ja 54 §:n perusteella jatkoluvan saaneiden perheenyhdistämisiä on ollut vain pari prosenttia.

Jos lainmuutoksen yhteydessä jätetään asumisaikaedellytyksen ulkopuolelle esityksestä puuttuvat, mutta Maahanmuuttoviraston asumisaikaedellytyksen piiriin yllä ehdottamat lupakategoriat, tarkoittaa se tilastoissa mainituista pakolaisperusteisten perheenyhdistämisten hakijamääristä yli puolta: Somalian ja Irakin kansalaisten osalta noin 40 prosenttia ja Afganistanin kansalaisten osalta noin 80 prosenttia kokonaisluvuista. 

Ylijohtaja		Jorma Vuorio

Ylitarkastaja		Johanna Räty